Муниципальное право — комплексная отрасль права. Комплексный характер муниципального права Комплексный характер муниципально правовых отношений обусловлен
§ 1. Понятие и предмет муниципального права России
как комплексной отрасли права
Вводные пояснения
Муниципальное право современной России представляет собой новую область российского государствоведения. Его рождение предопределено политическими, экономическими и социальными реформами в нашей стране, носящими эпохальный характер и знаменующими формирование нового конституционного строя. Фундаментом и материально-организационной основой формирования муниципального права является особая группа общественных отношений, возникающих и существующих в сфере местного самоуправления.
Эти общественные отношения выделены Конституцией РФ, определившей сущность и принципы организации местного самоуправления. В последующем на основе и в развитие положений Основного закона приняты Федеральные законы от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", еще ряд федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих те или иные аспекты местного самоуправления. В субъектах Российской Федерации (далее - субъекты РФ) местное самоуправление отражено в их конституциях и уставах, в законах субъектов о местном самоуправлении. Каждое муниципальное образование обязано принять свой нормативный правовой акт - устав муниципального образования.
Существование местного самоуправления является одной из сущностных характеристик конституционного строя в нашей стране. Задачи построения российской государственности на принципах народовластия и свободы могут быть решены только при одновременном упрочении как государства в целом и его органов, так и местного самоуправления. Речь идет о создании базового уровня народовластия, наиболее приближенного к населению, каким и является местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Местное самоуправление, таким образом, - понятие многогранное. Это:
одна из основ конституционного строя;
форма народовластия, уровень публичной власти, организационно обособленный от органов государственной власти;
форма самоорганизации граждан по месту их жительства.
Осуществляется местное самоуправление в городах, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Высшей целью местного самоуправления в Российской Федерации является объединение людей для организации самостоятельного решения вопросов своей жизнедеятельности, управления землей и другими объектами муниципальной собственности. Через местное самоуправление реализуются большинство прав и свобод человека и гражданина. Местное самоуправление призвано активно участвовать в укреплении российской государственности, формировании начал гражданского общества.
Потенциал и смысл местного самоуправления в особенности связаны с тем значением, которое придает данному понятию второе слово - "самоуправление". Оно, самоуправление, должно оживлять территории и самих граждан, поскольку предполагает их вовлечение в решение дел, непосредственно связанных с организацией территориального управления, развитием институтов демократии, личным благополучием и интересами граждан. Все это призвано воспитывать в каждом гражданине общественного деятеля, небезразличного к делам и заботам местного самоуправления.
Муниципальное право как понятие употребляется в различных аспектах. Это:
во-первых, отрасль права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений;
во-вторых, отрасль российского законодательства, представленная совокупностью законодательных (нормативно-правовых) актов различного уровня, объединенных принципиальной общностью их нормативного содержания и занимающих относительно самостоятельное, специализированное место в единой системе российского законодательства;
в-третьих, правовая наука, система знаний, раскрывающих закономерности существования и развития социальных и правовых явлений, которые составляют предмет данной отрасли правоведения;
в-четвертых, учебная юридическая дисциплина.
Признавая относительную самостоятельность и содержательное значение каждого из этих положений, надо подчеркнуть, что последние три являются во многом производными от понятия муниципального права как отрасли права*(1).
"Муниципальное право", "право местного самоуправления" - разнообразие понятий при единстве содержания
Одновременное применение понятий "местное самоуправление", "муниципальный" и "местный", "муниципальное право" и "право местного самоуправления" требует дополнительного комментария. Вопрос о наименовании складывающейся отрасли права является далеко не формальным.
В трудах дореволюционных российских правоведов применялись понятия "местное самоуправление", "земское, городское самоуправление". Сами понятия, а также связанные с ними отношения и проблемы были предметом государственного и административного права (правда, в то время для ряда ученых административное право в части регулирования статуса органов управления - а местное самоуправление зачастую считалось частью местного государственного управления - было элементом государственного права).
В советский период институт местного самоуправления был отменен. Естественно, что соответствующие понятия не применялись в законодательстве. Организация государственной власти на местах охватывалась советским государственным правом как отраслью права, а в научном плане она исследовалась наукой и учебной дисциплиной с наименованием "советское строительство".
Возрождение местного самоуправления началось в 1990-е гг. с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" Термин "муниципальный"*(2) впервые в российском законодательстве был введен Законом РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24 декабря 1990 г., т.е. применительно к собственности. При реформировании Конституции РСФСР 1978 г. впервые 24 мая 1991 г. В нее были включены нормы о местном самоуправлении. Одновременно тогда же в Конституции РФ появилось и понятие "муниципальный" - указывалось, что экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность (ст. 138). Конституция РФ 1993 г. также говорит о "местном самоуправлении", а понятие "муниципальный" использует применительно к муниципальной собственности. Дальнейшее развитие понятие "муниципальный" получило в ст. 125 и 215 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г., а в ст. 217 Гражданского кодекса РФ, посвященной праву муниципальной собственности, не только определено понятие муниципальной собственности, но и указано на определенные субъекты муниципальной собственности - на муниципальные образования, от имени которых права собственника осуществляют органы местного самоуправления.
Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" придал терминам "муниципальный" и "местный" и словосочетаниям с этими терминами одинаковое значение. Уже в ст. 1 Закона (п. 2) говорится: "Термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления".
Одновременное применение двух терминов по отношению к одному объекту теперь вызывает меньше вопросов, поскольку в трактовке законодателя оба понятия относятся в целом к новым властным структурам, действующим на местах, а не только к определенному виду собственности. Не случайно и Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сохранил аналогичное приведенному выше правило (п. 2 ст. 2): "В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении (выделено нами. - Авт.) в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления".
Таким образом, муниципальное право - это отрасль российского права, регулирующая все общественные отношения в сфере местного самоуправления, возникающие в связи как с его организацией и функционированием, так и с использованием муниципальной собственности. А понятия "местное самоуправление" и "муниципальное самоуправление" являются синонимами.
Но дело, конечно, не только и не столько в этом. Само по себе внедрение понятий "местное самоуправление", "муниципальный", "муниципальное самоуправление", "муниципальное право" в сильной степени обусловлено принципиальными изменениями в трактовках характера власти на местах.
В этом процессе можно выделить как бы три этапа. В советский период, как частично отмечено выше, на конституционном уровне местные Советы рассматривались как элементы общей системы органов государственной власти и решающие на своей территории все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета.
Далее демократические преобразования в отношении местных Советов, связанные с развитием самоуправленческих начал, на основе Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) и Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.) привели к значительной трансформации организации власти на местах. Местные Советы вначале с сохранением государственной природы провозглашались органами местного самоуправления, которое понималось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.
Однако уже тогда встал вопрос: развиваться ли местному самоуправлению по советскому варианту, т.е. оставаясь частью системы государственной власти, или по муниципальному - с организационным отделением органов местного самоуправления от органов государственной власти. В результате сначала это привело к промежуточному варианту, когда местные Советы были провозглашены органами местного самоуправления, оставаясь по природе частью системы органов государственной власти.
Наконец, в дальнейшем все-таки был взят ориентир на организационно отделенное от государственной власти местное самоуправление. В этом отношении понятие "муниципальный" стало достаточно подходящим для местного самоуправления, поскольку в большей мере связывалось с известными по западным моделям самостоятельными территориальными единицами и органами местного самоуправления - муниципалитетами.
Таким образом, понятия "местное самоуправление", "муниципальное (само)управление" в наше время обозначают негосударственный характер этого уровня власти, хотя местное самоуправление является одним из видов публичной власти народа в Российской Федерации и жестких барьеров между местным самоуправлением и государственной властью не существует.
В то же время суждения и дискуссии о названии не должны отвлекать от основного. Здесь уместно вспомнить слова известнейшего отечественного исследователя проблем организации местного самоуправления Г.В. Барабашева: всяческие дефиниции на этот счет должны исходить из необходимости реализации именно местного самоуправления, осуществляемого населением и советами (муниципалитетами или какими-либо другими органами местного самоуправления)*(3).
В условиях современного всеохватывающего переустройства политической и социальной структуры общества местное самоуправление и его реформы занимают особое место. Это определяется прежде всего функциональной ролью, возлагаемой на местное самоуправление. Признавая единственным источником власти народ, выделяя местное самоуправление среди форм существования народовластия как организационно независимое от государственных органов, Конституция РФ дает возможность рассматривать местное самоуправление как институт народовластия, не попадающий под действие конституционного принципа разделения власти, а как бы дополняющий его. Подобное явление - абсолютно новое в государственном строительстве России. При рассмотрении эволюции местного самоуправления, сравнивая его развитие во второй половине XIX в. (земская реформа и контрреформа - об этом позже), а также период властвования системы Советов, следует сделать вывод о серьезных концептуальных различиях. В первом случае местное самоуправление не было институтом народовластия, во втором случае народовластие реализовывалось через систему Советов, являющихся политической основой социалистического государства, т.е. советский тип местных органов власти являлся государственным институтом. И только в современном варианте это самостоятельный уровень публичной власти в едином механизме организации управления государством.
Предмет муниципального права - разнообразие подходов
Предмет муниципального права является определяющим фактором для выделения новой формирующейся отрасли права. Специфика общественных отношений, составляющих предмет регулирования, состав участвующих в них субъектов в основном позволяют индивидуализировать отрасль.
И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов относят к категориям, составляющим конструкцию местного самоуправления: местное население - муниципальное образование - вопросы местного значения. Данная схема получила отражение в конституционном и текущем законодательстве Российской Федерации, в ней заложена общность отношений территориального самоуправления. Несомненно, полагают авторы, что отмеченные категории стирают границы между различными общественными отношениями самоуправления на местах, выстраивая их в единую систему*(4).
Есть все основания говорить о комплексном характере муниципального права. Такой характер муниципального права предопределяет многообразие общественных отношений:
возникающих при реализации непосредственно населением права на местное самоуправление;
связанных с деятельностью органов местного самоуправления;
направленных на приоритетное обеспечение местных интересов и одновременно обеспечивающих реализацию делегированных государственных полномочий.
Комплексность данной отрасли права обусловливает и комплексное использование нормативного материала различных отраслей законодательства при регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления. При желании многие из отношений, возникающих в местном самоуправлении, можно отнести к соответствующим отраслям, сферам общественной жизни, государственного строительства. Например, отношения, связанные с выборами депутатов представительных органов местного самоуправления, допустимо отнести к конституционно-правовым (часть избирательной системы); отношения, возникающие при формировании местных бюджетов, считать финансово-правовыми, и т.д.
Именно в силу того факта, что подобные отношения возникают на уровне местного самоуправления, они составляют предмет также и муниципального права как отрасли права, изучаются в рамках муниципального права как науки, учебной дисциплины.
Вместе с тем объединение соответствующих общественных отношений в отдельную группу, представляющую предмет муниципального права, заставило создавать специфические правовые подходы, средства и методы регулирования данных общественных отношений.
И хотя разговор о характере муниципального права как о сложившейся отрасли права вряд ли можно считать завершенным, все-таки исследователи муниципального права единодушны в его признании в качестве отрасли права. Содержание определений муниципального права, данных различными авторами, свидетельствует об их существенной идентичности. Приведем трактовки лишь некоторых авторов.
Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно или через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления*(5).
По определению, данному в учебнике Ю.Д. Казанчева и А.Н. Писарева, муниципальное право - комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность норм, в которых закреплены территориальные, финансово-экономические, правовые основы местного самоуправления, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться*(6).
При разном словесном определении предмета и содержания муниципального права его называют комплексной отраслью права авторы других учебников - И.И. Овчинников и А.Н. Писарев*(7), Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова и В.В. Пылин*(8).
Н.В. Постовой пишет, что муниципальное право является самостоятельной отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления. Однако и в данном случае признается комплексный характер муниципального права, что, по мнению автора, не исключает его самостоятельности*(9).
Объективности ради отметим, что есть и точка зрения, согласно которой подход к муниципальному праву как к типичной отрасли права и перенесение на него категорий последней является несостоятельным. Аргументация заключается в специфике самого муниципального права, которая проистекает из того факта, что оно регулирует прежде всего и главным образом отношения, связанные с формированием и деятельностью органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти, подчиненных интересам населения. Поэтому его нельзя, по мнению сторонников данной точки зрения, относить к числу основных отраслей права как непосредственно связанных с государством и его органами. При этом комплексный характер муниципального права предопределяется тем, что система его норм состоит не только из предписываемых государством норм различных отраслей права, но и норм, являющихся результатом прямого волеизъявления населения муниципального образования, правотворчества органов местного самоуправления*(10).
Имеет место также определение муниципального права не как отрасли российского права, а как отрасли российского законодательства, юридически обеспечивающей системное функционирование всех структурных подразделений местной власти и тем самым решающей все проблемы социально-экономического, культурно-бытового и иного характера, возникающие на территории муниципального образования*(11). К этой позиции близок и В.А. Баранчиков. Он подчеркивает: "...к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права и даже именовать его комплексной (или вторичной) отраслью права, поскольку названные понятия - всего лишь юридический образ, который совершенно недостаточен для научного анализа такого сложного юридического комплекса, как муниципальное право"*(12).
Подход к трактовке муниципального права как комплексной отрасли права и соответственно включение в его нормативно-правовую базу актов, которые можно одновременно отнести к источникам других отраслей права, разделяют не все авторы. В частности, В.И. Васильев утверждает, что неоправданная расширенность предмета муниципального права, так называемая комплексность отрасли (слова автора) негативно сказывается не только на теории, но и на практике местного самоуправления. Она препятствует осмыслению системного законодательного регулирования местного самоуправления, затрудняет кодификацию законодательства по этим вопросам*(13). Автор предлагает включить в предмет муниципального права нормы права, регулирующие систему местного самоуправления, территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти. Кроме того, в предмет включаются нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как разновидности народовластия. Это нормы, регулирующие право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структуру и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения органов местного самоуправления между собой. Далее нормы муниципального права определяют компетенционный статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. В предмет муниципального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с институциональными и функциональными характеристиками местного самоуправления*(14).
Таким образом, налицо попытка автора ограничить предмет муниципального права только или преимущественно организационными отношениями. Он и сам об этом говорит: "Организация - ключевое понятие, характеризующее предмет законодательства о местном самоуправлении"*(15). Не отрицая важности данной группы отношений в местном самоуправлении, все-таки нельзя не считаться с тем, что существенное значение имеет как раз тот аспект их деятельности, который В.И. Васильев назвал "компетенционным статусом". Трудно представить полноту правовых основ местного самоуправления без определения их полномочий, а это чаще всего делается именно в актах, комплексно обращенных к тем или иным сферам хозяйственной или социальной жизни и регулирующих при этом возможности как государственных органов, так и местного самоуправления, его органов.
Подводя первые итоги, следует согласиться с теми авторами, которые считают муниципальное право самостоятельной и вместе с тем комплексной отраслью права. В понимании данной отрасли надо исходить из того, что муниципальное право России - комплексная отрасль отечественного права, состоящая из правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления, формы осуществления народом непосредственно и через органы местного самоуправления своей власти для самостоятельного решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных делегированных государственных полномочий, территориальную организацию и структуру местного самоуправления, а также гарантии его осуществления.
Субъекты муниципально-правовых отношений.
Субъектами являются:
1. Гражданин постоянно или временно живущий на территории муниципального образования (например, участие в выборах в органах МСУ)
2. Население или часть населения муниципального образования (например, публичные слушания, собрания и т.д.)
3. Органы и должностные лица МСУ
4. Органы гос. власти РФ и субъектов РФ и их должностные лица в процессе взаимодействия с органами МСУ
5. Коммерческие и некоммерческие организации (когда заключается договор для использования муниципального ресурса, аукционы, конкурсы и т.п.)
Муниципальное право как отрасль права.
Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные, отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т.е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедлива точка зрения о том, что муниципальное право – это право местного самоуправления.
Кроме того, можно говорить о том, что российское муниципальное право – это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих:
местное самоуправление, как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия;
правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;
организацию и формы осуществления местного самоуправления;
предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Особенности предмета правового регулирований связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а вторично, производно от других отраслей. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно являются и нормами основных отраслей права, и нормами муниципального права.
5. Источники муниципального права.
В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном и в формальном юридическом смыслах.
В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые определяют сущностное содержание права. К ним принято относите прежде всего. материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения.
В юридическом смысле в качестве источника нрава рассматриваются формы, в которых объективируются правовые нормы, получают общеобязательность и общеизвестность. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в РФ соответствующие нормативные правовые акты.
Таким образом, источниками муниципального права, в юридическом смысле, являются действующие в настоящее время в РФ правовые акты, содержащие нормы муниципального права.
Виды источников МП
Во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно-правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.
Внутрироссийская система источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов.
К первому уровню относятся нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права.
Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции РФ. В ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления.
Однако, особое значение имеют положения статей 12. 130-133. Для муниципального права Конституция РФ является базовым источником права, но не ее главным источником’.
Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные конституционные законы, содержащие нормы муниципального права.
Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон от 12.08.95 № 154 <Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ>, подписанный Президентом РФ 28 августа 1995 года и вступивший в силу с 1 сентября 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в данный ФЗ. Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является главным источником муниципального права РФ.
По своей форме и содержанию данный закон носит рамочный характер. Этим законом федеральный законодатель определил основы местного самоуправления в РФ. закрепил общие принципы организации и деятельности муниципальных образований в нашей стране.
Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы. Среди них:
<Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ>, <О милиции>. <Об основах налоговой системы РФ> <Об охране природной среды>, <О недрах>, <О закрытом административно-территориальном образовании> и другие.
К источникам муниципального права федерального уровня относятся также:
1) Указы Президента РФ. содержащие нормы ‘ муниципального права и действующие в настоящее время (например. <Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ>
2) нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления (например, постановление ГД РФ <Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных актах субъектов РФ> и др.):
3) постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права (например, <Об утверждении Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления в РФ>);
4) постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления.
Ко второму уровню источников муниципального права относятся нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права. Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной службе и другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит в том, чтобы они не противоречили КОНСТИТУЦИИ РФ (т федеральным законам в части. касающейся общих принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ.
Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума).
Понятие, предмет и метод муниципального права.
Муниципальные правовые нормы и отношения.
Система муниципального права.
Источники муниципального права.
Муниципальное право как наука.
Понятие, предмет и метод муниципального права
Предмет муниципального права.
Муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления.
Структуру предмета составляют следующие группы общественных отношений:
1) отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления, формирования и развития его основ;
2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением и (или) органами местного самоуправления;
3) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Особенностью муниципального права является то, что совокупность юридических норм, лежащих в его основе, выражают волю населения. Кроме этого, вся деятельность органов местного самоуправления должна быть подчинена интересам населения.
Метод муниципального права
В самом общем виде, метод муниципального права представляет собой совокупность правовых средств (способов) правового регулирования самоуправленческих отношений, составляющих предмет данной отрасли.
Для метода муниципального права характерен комплексный, поливариантный спектр возможных способов правового воздействия на общественные отношения. Комплексный характер метода обусловлен, прежде всего, спецификой предмета правового регулирования муниципального права, который охватывает сферы как публичного, так и частного права. Поэтому правовое регулирование в муниципальном праве основано на сочетании публично-правового (императивного) и частноправового (диспозитивного) методов.
Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Так, например, руководители структурных подразделений администрации муниципального образования подчиняются его главе (такая субординация закреплена в уставе муниципального образования); муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
В основе диспозитивного регулирования лежит дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права (например, гражданскому, семейному и др.).
Кроме императивного и диспозитивного методов правового регулирования в муниципальном праве используются также методы гарантий и рекомендаций.
Гарантии – средства и условия, обеспечивающие соблюдение прав местного самоуправления.
Метод гарантий широко применяется на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Данное обстоятельство обусловлено конституционным принципом гарантированности государством местного самоуправления как обязательного элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации. В связи с этим, особенностью гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство берет на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность.
Государственные гарантии осуществления местного самоуправления содержатся в ряде статей Федерального закона №131 – ФЗ. Так, например, в п. 4 ст. 3 указанного Закона закреплено, что «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления»; в соответствии с п. 2 ст. 49 Закона «муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности» и т.д.
Применение метода рекомендаций обусловлено, прежде всего, тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст.12). Рекомендации в адрес органов местного самоуправления обычно содержатся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Считаем необходимым отметить, что используются в муниципальном праве и запреты. Данный способ юридического воздействия на поведение субъектов права применяется как при императивном, так и при диспозитивном регулировании. В качестве примера запретительного предписания можно привести, например, недопустимость вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ); запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ); запрет на изменение границ муниципального образования без учета мнения населения (ст.12 Федерального закона №131 – ФЗ); запрет на подчинение органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого образования (ст.17 Федерального закона №131 – ФЗ).
Признание муниципального права как правовой отрасли породило проблему определения места этой отрасли в единой системе права нашей страны, включая ее соотношение со смежными отраслями. Для решения этой проблемы, в первую очередь, важно определить особенности муниципального права в качестве отрасли права РФ.
Замечание 1
Вторичный (комплексный) характер муниципального права характеризуется особенностями его предмета. Он представлен общественными отношениями, которые составляют предмет муниципального права. Это сложная, комплексная система экономических, финансовых, социальных, культурных, политических, организационных, управленческих отношений, которые проявляются при организации и осуществлении муниципальной власти, решении населением вопросов местного значения.
Данная особенность муниципального права в качестве комплексной отрасли предопределила ее место и роль в общей системе права России. Муниципальное право в системе российского права никогда не претендовало на статус базовой и профилирующей отрасли, в состав которой можно включить гражданское, конституционное, административное, уголовное право и прочие отрасли. Комплексный характер характеризуется тем, что оно представляет собой вторичную отрасль, формирующуюся и развивающуюся в большей степени «за счет» других. Это, в первую очередь, профилирующие отрасли, у которых муниципальное право заимствует некоторые нормы, а иногда и целые институты.
Вторичный характер муниципального права не означает, что его можно низвести до второстепенной отрасли. Напротив, его комплексный характер, который получил обоснование в специальных источниках литературы, предопределил весьма своеобразное и важное значение и место этой отрасли в единой системе права. В частности это ярко проявилось в некоторых особенностях муниципального права.
Дискуссии по поводу места муниципального права
Подход о вторичном характере муниципального права до сегодняшнего дня вызывает споры. Компромиссным является предложение о рассмотрении муниципального права в 2 значениях (узкое и широкое).
Замечание 2
В узком смысле муниципальное право представлено совокупностью конституционно-правовых норм, с помощью которых регулируется организация публичной власти местного уровня. В широком понимании оно является объединением муниципального права, которое понимается в узком значении, и базовых и локальных межотраслевых институтов.
В текущих условиях муниципальное право понимается чаще всего в узком смысле. В нем оно становится подотраслью конституционного права, превращаясь в самостоятельную отрасль только в следующих случаях:
- спектр отношений, которые регулируются муниципальным правом, становится шире, чем рамки подотрасли;
- не только в теории, но и в практическом использовании качественные отличия местного самоуправления от власти государства должны найти убедительное подтверждение.
Тем не менее, «расширение рамок муниципального права в качестве подотрасли» по сути проявляется в виде муниципально-правовой экспансии, то есть происходит распространение муниципально-правового регулирования на общественные отношения. В настоящее время такие отношения нельзя включить в состав предмета муниципального права, поскольку их регулирование производят другие отрасли права. Этот факт сомнителен с позиции принципов отраслевого разделения национальной правовой системы. Помимо прочего, неясным остается вопрос, каким образом расширение предмета регулирования муниципального права с помощью не муниципальных отношений даст возможность консолидировать его как самостоятельную отрасль права. Если же исходить из того, что лишь практика поможет решить судьбу правового массива как отрасли права, то необходимо признать, что не только отдельно муниципальное право, но и в целом право может являться «заложником» социальной практики. Оно становится полностью зависимым от нее и не способно оказать эффективное организующее воздействие на реальность, что тоже неверно.
Особенности муниципально-правовых норм
Муниципальная практика и право тесно связаны друг с другом. При этом важно иметь в виду, что муниципальные правовые нормы обязательны для всех и являются всеобщими. Они не должны исполняться без выхода за рамки правового поля в пределы правонарушений. По этой причине формально-юридическая и логическая организация правового массива, как и его последовательное научное и теоретическое разграничение от прочих правовых явлений играет для становления правовой отрасли не меньшую роль, чем юридическая практика.
Замечание 3
Есть прямое признание соответствующей характеристики муниципального права в Основных положениях государственной политики в сфере развития местного самоуправления в РФ (подп, «и» п. 3 разд. III). Они были утверждены Указом Президента РФ в октябре 1999 года и содержат положение о том, что решение задач в области обеспечения государственных гарантий местного самоуправления, как и обеспечение соблюдения органами власти в государстве и органами местного самоуправления законов страны о местном самоуправлении и исполнение НПА органов местного самоуправления среди прочего предполагает создание муниципального права в качестве комплексной отрасли права. Для этого требуется выработка стратегии законодательной деятельности в сфере местного самоуправления.
Вышесказанное значит, что многие правовые нормы муниципального права, включая его институты, изначально обладают не муниципально-правовой, а иной отраслевой принадлежностью. По этой причине происходит как бы раздвоение соответствующих норм с одной стороны между муниципальным правом, а с другой конституционным, административным, финансовым, гражданским и др. Отсюда они перемещаются в комплексную отрасль муниципального права. Данный факт не оказывает влияния на правовую природу некоторых предписаний в качестве муниципально-правовых норм. Важно учесть, что муниципально-правовой состав комплексных институтов и норм (например, институт муниципальной собственности, прямо закрепленный в 215 и других статьях ГК РФ, а не только в специальных источниках муниципального права) не уменьшается посредством их закрепления в НПА не муниципально-правовой принадлежности. Наоборот, в данных актах они находят одновременное закрепление как норм основной отрасли (например, гражданское право) и как норм комплексной отрасли муниципального права.
На этом основана их юридическая сила, характерная для системы межотраслевых и иерархических связей. Коллизионное правило закреплено в п. 2 ст. 4 ФЗ № 131. В нем содержатся нормативные положения, обладающие приоритетом в соотношении с другими законодательными актами, которые затрагивают проблемы местного самоуправления, чем на формально-юридическом уровне может быть обеспечена отраслевая целостность, идентичность и однородность муниципального права.
Если вы заметили ошибку в тексте, пожалуйста, выделите её и нажмите Ctrl+Enter
Муниципальное право – это совокупность правовых норм , закрепляющих и регулирующих общественные отношения в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Почему термин «муниципальное»? Термин уходит корнями в историю Древнего Рима, там словом муниципии – это города Древнего Рима, обладавшие большим набором самостоятельных прав.
В 1990-1991 году в России вначале появился термин «коммунальное» самоуправление. В Европе так и называется – «коммуна». Но термин не прижился, закон СССР 1990 года отменён. Дальнейшее – муниципальное, из стран англо-саксонским типом права.
Целью данной работы является характеристика понятия, предмета и норм муниципального права как отрасли права, взаимодействующей с другими отраслями права Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:
1. Раскрыть понятие и сущность муниципального права.
2. Выявить основные проблемы определения предмета муниципального права.
3. Охарактеризовать соотношение муниципального права с другими отраслями права.
4. Раскрыть системный характер дисциплины муниципального права.
5. Определить источники муниципального права.
1. Понятие муниципального права
1.1 Предмет и метод муниципального права
Вот уже более десяти лет в официальных документах и в научной литературе используется понятие муниципального права как отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с местным самоуправлением.
Необходимо отметить, что предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права потому, что органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника (сдача в аренду, отчуждение и т.п.) в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.
