Собственником добытых полезных ископаемых являются. Право собственности в сфере недропользования на территории рф
12.Право собственности на недра в рф. Право собственности на водные объекты.
Недра - это часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Недра в границах территории РФ (включая подземное пространство и содержащиеся в нем полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы) являются государственной собственностью.
Это означает, что недра изъяты из гражданского оборота. Участки недр не могут быть предметом сделок (купли-продажи, мены, дарения, вклада, залога, завещания, наследования) или отчуждаться в иной форме. Допускается лишь оборот прав пользования недрами, которые могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в пределах, установленных законом.
Что касается добытых из недр полезных ископаемых и иных ресурсов, то они представляют собой товарно-материальные ценности, которые могут находиться в собственности различных субъектов - государства, муниципальных образований, граждан, юридических лиц.
Правомочия, составляющие право государственной собственности на недра: владение, пользование и распоряжение ими, в пределах территории РФ осуществляются совместно Российской Федерацией и ее субъектами.
В соответствии с законодательством к участкам недр, находящимся в федеральной собственности, относятся те из них, которые имеют общегосударственное значение.
Для гарантированного обеспечения государственных потребностей РФ стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность РФ, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам РФ отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения.
От имени государства правомочия собственника реализуют его компетентные органы: общей компетенции (Федеральное Собрание, Президент, Правительство, местные администрации) и специальной компетенции (Министерство природных ресурсов РФ, Госкомэкология России, Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор), Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор) и другие).
Указанные органы осуществляют государственное регулирование в сфере горных отношений,то есть общественных отношений, связанных с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории России и ее континентального шельфа, а также в связи с использованием и захоронением отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (торфа, сапропелей и др.), подземных вод (преамбула Закона РФ «О недрах»).
Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и контроля, принятия нормативных актов.
Согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (в том числе и вода) могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Изменение русла реки или иное изменение местоположения водного объекта не влечет изменения формы и вида собственности на водный объект, если иное не следует из ВК РФ.
В государственной собственности находятся водные объекты, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), водные объекты, принадлежащие на праве собственности ее субъектам (собственность субъектов РФ).
В собственности Российской Федерации (федеральной собственности) находятся:
– поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых расположены на территории двух и более субъектов РФ;
– подземные водные объекты, расположенные на территориях двух и более субъектов РФ;
– водные объекты, объекты расположенные на территории одного субъекта Федерации, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд, реализация которых отнесена к полномочиям РФ;
– водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных (т. е. идущих на нерест из соленых вод в пресные) и катадромных (т. е. идущих на нерест из пресных вод в соленые) видов рыб;
– трансграничные (пограничные) водные объекты;
– внутренние морские воды;
– территориальное море РФ;
– водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий (например, водно-болотный заповедник);
– водные объекты, являющиеся частью территории курортов или лечебно-оздоровительных местностей федерального значения.
Данный список не является исчерпывающим.
В числе объектов собственности субъектов РФ находятся водные объекты, выделяемые при совпадении двух признаков:
– расположение их акваторий и бассейнов полностью на территории данного субъекта РФ;
– отсутствие юридически значимого акта закрепления объекта по указанным выше основаниям в федеральной собственности.
Водные объекты, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, характеризуются небольшими площадями и непроточностью искусственных водоемов, несвязанностью их гидравлически с другими поверхностными водными объектами.
Признаки водных объектов муниципальной собственности – предназначенность его для муниципальных нужд, обособленность объекта.
Право собственности на гидротехнические и иные водохозяйственные сооружения и право пользования ими регулируются не только Федеральным законом «О безопасности гидротехнических сооружений», но и рядом постановлений Правительства РФ. Эти объекты обладают особым правовым статусом. Если гидротехническое сооружение не имеет собственника или владельца, является брошенным или аннулировано разрешение на его строительство и эксплуатацию, собственник такого сооружения или эксплуатирующая организация несет ответственность за его безопасность вплоть до момента перехода прав собственности к другому физическому или юридическому лицу.
| " |
Координирование отношений по недропользованию происходит через право собственности на них. Право государственной собственности включает три составляющих: владение, пользование и распоряжение.
Определение 1
Недра – это часть земной коры, которая расположена ниже слоя почвы, а если почва отсутствует, то ниже земной поверхности и дна водоемов до глубины, доступной для геологического изучения и освоения.
Замечание 1
Право собственности на недра на территории РФ, включая недра, находящиеся под землей, ресурсы в виде органических и минеральных образований, содержащиеся в недрах, энергетические ресурсы, принадлежит государству. Участки недропользования не могут продаваться, покупаться, дариться, наследоваться, отчуждаться, кроме случаев, которые предусмотрены Законом РФ «О недрах».
Органические и минеральные образования, добытые из недр, могут находиться в собственности государства, субъектов РФ, муниципалитетов, частных лиц на основании выданной государственной лицензии.
Замечание 2
После добычи полезные ископаемые уже не являются объектом природопользования, а становятся товарно-материальными ценностями.
Регулирование отношений по использованию недр в РФ
Замечание 3Правовое регламентирование недрами осуществляется совместно Российской Федерацией и субъектами. Полномочия в сфере управления собственностью на недра и недропользование четко разграничены между РФ и субъектами.
Права муниципалитетов в области использования подземного пространства городов и сел, права владения, распоряжения общераспространенными полезными ископаемыми, такими как песок, глина, гравий, торф, значительно расширены. Поэтому органы местного самоуправления являются важным звеном в правовом регулировании. Местные органы – участники использования и охраны недр, субъекты управления с публичной собственностью на них.
Вышеперечисленные органы осуществляют государственное регламентирование и координирование сферы горных отношений, связанных с геологическим исследованием и охранной деятельностью территории России и ее континентального шельфа, с использованием и захоронением отходов горнодобывающего и перерабатывающего производств.
Вывод 1
В РФ узаконена исключительная собственность государства на недра с предоставлением прав частной, муниципальной, государственной собственности на добытые из недр минеральные и другие природные ресурсы.
Развитие права собственности на недра
В России институт права собственности на недра и ресурсы недр развивался довольно интересно. Петром I были провозглашены принципы горной регалии и горной свободы. В 1782 г. они отменяются императрицей Екатериной II. Ресурсы рассматривались как общее достояние, и государство регулировало их освоение, включая и частные земли.
Пример 1
Например, статья 28 Устава Горного говорила о том, что министр торговли и промышленности должен наблюдать за обработкой рудных и минеральных запасов на частных землях. Еще более жестко контролировались недра на казачьих землях и других, территориях, переданных в общественное пользование. Все благородные металлы и минералы, которые добывались на этих землях, передавались в государственную казну. Уже в те времена государство пыталось регулировать добычу и использование природных ресурсов.
Первые советские акты в этой области не несли серьезной правовой нагрузки, законодатель ограничивался определениями типа «достояние народа», «собственность на недра отменяется» и пр. И только в Конституции 1936 года было определено, что земля, ее недра являются государственной собственностью, т.е. общенародным достоянием. Конституция отнесла пользование недрами к ведению СССР, союзные республики могли распоряжаться в своих пределах единым государственным фондом недр. В 1977 году природные ресурсы были возведены в ранг исключительной собственности государства. После распада СССР формула права собственности принципиально изменилась.
Сегодня значим допуск зарубежных компаний к владению, использованию и распоряжению российскими недрами. Особенно это касается крупных месторождений полезных ископаемых, имеющих стратегическое значение для страны. В большинстве мировых экономик строго регулируется доля зарубежных инвестиций в освоении месторождений.
Минеральные и другие ресурсы не возобновляются, они исчерпываются. Государство стремится обеспечить ресурсами будущие поколения путем разработки перспективных месторождений, контролируя эти объекты.
Участки недр, относящиеся к федерально-значимым
Замечание 4Статус недр федерального значения определяется на основе решения федеральных органов и органов субъектов РФ.
Для того, чтобы удовлетворить потребности России в ресурсах, которые обеспечивают ее независимость и безопасность, определяются участки федеральных недр. Часть месторождений включена в федеральный фонд месторождений, находящихся в резерве. К участкам федеральных недр относятся:
- месторождения урана, алмазов, никеля, кобальта, платины;
- нефть, газ, золото, медь.
В 2008 году был принят ФЗ, где устанавливаются критерии, по которым иностранные инвесторы имеют ограниченный доступ к пользованию федеральными участками недр.
На основе международного права приняты меры, которые обеспечивают независимость российского топливно-энергетического комплекса от вмешательства без оснований.
Правительство РФ ведет работу по регулированию собственностью России на недра, кроме федеральных законов, действующих в этой области, приняты постановления Правительства РФ, регламентирующие данные отношения.
Если вы заметили ошибку в тексте, пожалуйста, выделите её и нажмите Ctrl+Enter
Право собственности на недра
Недра в границах территории РФ (включая подземное пространство и содержащиеся в нем полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы) являются государственной собственностью.
Это означает, что недра изъяты из гражданского оборота. Участки недр не могут быть предметом сделок (купли-продажи, мены, дарения, вклада, залога, завещания, наследования) или отчуждаться в иной форме. Допускается лишь оборот прав пользования недрами, которые могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в пределах, установленных законом.
Что касается добытых из недр полезных ископаемых и иных ресурсов, то они представляют собой товарно-материальные ценности, которые могут находиться в собственности различных субъектов - государства, муниципальных образований, граждан, юридических лиц.
Правомочия, составляющие право государственной собственности на недра: владение, пользование и распоряжение ими, в пределах территории РФ осуществляются совместно Российской Федерацией и ее субъектами.
Согласно п.1 ст.8 ВК РФ водные объекты находятся в собственности РФ федеральной собственности, за исключением случаев, установленных п.2 указанной статьи. В силу п.2 ст.8 ВК РФ такие водные объекты как пруд и обводненный карьер могут находиться и в иных формах собственности.
В частности, если пруд или обводненный карьер расположены в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, то такие водные объекты находятся, соответственно, в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.
Право собственности на животный мир
Животный мир РФ в пределах ее территории является государственной собственностью. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию в отношении животных на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне.
Это означает, что животный мир РФ изъят из гражданского оборота, а сделки по отчуждению объектов животного мира (продажа, залог и др.), нарушающие в прямой или скрытой форме право государственной собственности на животный мир, недействительны. Оборотоспособность диких животных допускается лишь в отдельных случаях по специальным разрешениям (распорядительным лицензиям), выдаваемым компетентными государственными органами*.
Объекты животного мира, изъятые из естественной среды обитания, могут находиться в частной, муниципальной, государственной или иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение такими объектами регулируется гражданским законодательством.
Недра
НЕДРА - часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Правовой режим НЕДР регламентируется горным законодательством. К НЕДРАМ относятся только природные объекты - сплошные породы, породы, находящиеся в жидком и парообразном состоянии, и имеющиеся между пород естественные пустоты. Правовой режим искусственных объектов в НЕДРАХ - подземных сооружений и выработок - определяется горным законодательством лишь в пределах, необходимых для охраны НЕДР и безопасности горных работ. Правовой режим подземных вод определяется также и водным законодательством. По законодательству РФ НЕДРА предоставляются в пользования для: геологического изучения; добычи полезных ископаемых, вт. ч. для использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образования особо охраняемых геологических объектов (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и др.); сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Пользователями НЕДР могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в т. ч. юридические лица и граждане других государств, если иное не предусмотрено законодательством. НЕДРА предоставляются в пользование на основе лицензий, т.е. документов, удостоверяющих право их владельцев на пользование участками НЕДР в определенных границах и в соответствии с указанными целями в течение установленного срока при соблюдении заранее оговоренных требований и условий. Предоставление лицензий на пользование НЕДРАМИ осуществляется одновременно с предоставлением земельного участка в соответствии с земельным законодательством.
Вода - химическое соединение водорода и кислорода, существующее в жидком, твердом и газообразном состояниях.
В соответствии со статьей 1 Водного кодекса различают:
водные ресурсы - поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы;
водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. См. ситуации: "Охрана окружающей среды", "Земли водного фонда".
2. Основные положения по данному вопросу см. в Водном кодексе Российской Федерации, Федеральном законе от 10.01.2002 N 7ФЗ "Об охране окружающей среды".
3. Основные нормативные акты см. в ярлыке "Документы".
Комментарии и консультации по данному вопросу см. в ярлыке "Консультации, комментарии".
См. ярлык "Образцы и формы" из раздела "Образцы правовых и деловых документов".
См. также дополнительную информацию, приведенную ниже.
4. О водопользовании см. Глава 5. Водопользование Водного кодекса РФ.
О налогах и сборах за пользование водными объектами см. ситуации: "Плата за пользование водными объектами", "Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов".
5. См. также ситуации: "Водный транспорт", "Байкальская природная территория", "Правовой режим атмосферного воздуха", "Правовой режим земель", "Правовой режим недр", "Правовой режим животного мира", "Правовой режим лесов".
Дополнительная информация
В зависимости от особенностей режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей водные объекты подразделяются на: поверхностные водные объекты; подземные водные объекты. См. статью 5 Водного кодекса РФ.
Статус и правовой режим внутренних морских вод (статья 1), территориального моря (статья 2) и прилежащей зоны Российской Федерации (глава III), включая права Российской Федерации в ее внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне и порядок их осуществления в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, установлен Федеральным законом от 31.07.98 N 155ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".
В соответствии с Положением о Федеральном агентстве водных ресурсов РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282, Федеральное агентство водных ресурсов является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.
В соответствии с Положение о ведении государственного водного реестра, его ведение осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов в соответствии с водным законодательством и законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации.
Основные принципы ведения государственного водного кадастра Российской Федерации изложены в Положении о ведении государственного водного кадастра Российской Федерации, утвержденном приказом МПР России от 26.02.98 N б/н.
Об ответственности за нарушение водного законодательства см. главу 7 Водного кодекса РФ, статью 256 Уголовного кодекса РФ, статьи 7.6 - 7.7, 7.10. Кодекса РФ об административных нарушениях.
Леса (правовой режим)
1. Основным нормативным актом по данному вопросу является Лесной кодекс Российской Федерации.
2. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе (ст.5 Лесного кодекса РФ).
Леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (см. ситуацию "Земли лесного фонда").
В лесной фонд не входят леса, расположенные на землях обороны (гл. ХVI ЗК РФ), землях населенных пунктов (гл. ХV ЗК РФ).
3. Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.
Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (подробнее см. главу 15 Лесного кодекса, и ситуацию "Правовой режим защитных лесов и особо защитных участков лесов");
Эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (подробнее см. главу 16 Лесного кодекса);
Резервные леса - леса, в которых в течение двадцати лет не планируется осуществлять заготовку древесины. В таких лесах осуществляются авиационные работы по охране и защите лесов. Использование резервных лесов допускается после их отнесения к эксплуатационным лесам или защитным лесам (подробнее см. главу 16 Лесного кодекса).
3. Об ответственности за лесонарушения см. дополнительную информацию, приведенную ниже.
4. Основные нормативные акты по данному вопросу см. в ярлыке "Документы".
5. См. также ситуации: "Использование лесов", "Права на лесные участки", "Управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов", "Воспроизводство лесов и лесоразведение", "Охрана и защита лесов", "Правовой режим защитных лесов и особо защитных участков лесов", "Аукционы по продаже права на заключение договора аренды лесного участка либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений".
Животный мир - один из компонентов природной среды, естественных экологических систем, активно влияющий на состояние и качество их отдельных элементов: земель, лесов, вод и т.д., а также окружающей среды в целом.
С древних времен животный мир является предметом хозяйственного интереса людей, объектом охотничьего и рыбного промысла, источником промышленного, технического, лекарственного сырья. Однако разрушение среды обитания животных в результате расширения масштабов экономической деятельности, освоения земель, вырубки лесов, загрязнения окружающей природной среды, а также хищническая эксплуатация животного мира приводят к сокращению численности многих видов животных, уменьшению разнообразия живых организмов.
Поэтому охрана и рациональное использование животного мира, составляющего достояние народов РФ, представляют собой важную государственную задачу, выполнение которой направлено на удовлетворение экономических, экологических и духовных потребностей общества (ст.1 Федерального Закона "О животном мире").
Указанная задача реализуется через целый комплекс специальных мер по сохранению животного мира, важное место среди которых занимает его правовое регулирование.
Предметом этого регулирования являются общественные отношения в области охраны и рационального использования животного мира, а также связанные с ними отношения в сфере сохранения и восстановления среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия, устойчивого существования и использования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных как неотъемлемого элемента природной среды.
Базовый нормативный акт в системе законодательства о животном мире - кодифицированный Федеральный Закон "О животном мире" 1995 г. Его положения развиваются и конкретизируются в нормах подзаконных актов, основную массу которых составляют Постановления Правительства РФ, регулирующие отдельные вопросы правового режима животного мира: "О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира" от 10 ноября 1996 № 1342, "О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания" от 19 января 1998 № 67, "Об утверждении Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи" от 13 августа 1996 № 997, "О Красной книге РФ" от 19 февраля 1996 № 158, "О плате за пользование объектами животного мира и ее предельных размерах" от 29 сентября 1997 № 1251 (с изменениями от 15 ноября 1997) и др.
Значительную часть рассматриваемых актов образуют акты охотничьего и рыболовного законодательства: Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 (с изменениями от 23 июня 1993), Постановление Правительства РФ "О любительской и спортивной охоте в РФ" от 26 июля 1993, Положение об охране рыбных запасов и регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 15 сентября 1958 (с последующими изменениями и дополнениями), Постановление Правительства РФ "О правилах, сроках и перечнях разрешенных к применению орудий и способов добывания объектов животного мира" от 18 июля 1996 и др.
Нормы, регулирующие отношения по поводу охраны и использования животного мира и среды его обитания, содержатся в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды", Федеральных законах "Об исключительной экономической зоне РФ", "О континентальном шельфе РФ", в земельном, лесном, водном, а также уголовном, административном и гражданском законодательстве.
Наиболее важное значение в характеристике правового режима использования животного мира имеет правовая регламентация охоты и рыболовства.
Действующее охотничье законодательство признает охотой выслеживание с целью добычи, преследование и добычу диких зверей и птиц лицом, имеющим право на охоту.
Нахождение в местах обитания диких зверей и птиц с оружием, собаками, ловчими птицами, капканами и другими орудиями охоты либо с добытой продукцией приравнивается к охоте.
Объектом охоты являются дикие животные в состоянии естественной свободы. Истребление домашних, сельскохозяйственных животных, а также диких животных, находящихся в неволе, рассматривается как уничтожение имущества и другие противоправные действия.
Перечень конкретных видов животных, отнесенных к объектам охоты, исходя из их видов, численности, традиций в использовании, получаемой продукции, утверждается Правительством РФ. Так, в соответствии с Перечнем объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 1995 № 1289, объектами охоты являются: волк, лисица, медведь, заяц, норка, соболь, белка, олень, гуси, утки, куропатки и др.
Различается два вида охоты - промысловая и спортивная (любительская).
Правовое регулирование рыболовства осуществляется на основе специальных нормативных актов, образующих рыболовное законодательство.
Указанное законодательство относит к рыболовству не только лов рыбы, но и добывание водных беспозвоночных и морских млекопитающих.
В состав рыбных запасов РФ согласно Положению об охране рыбных запасов и регулированию рыболовства в водоемах РСФСР входят природные запасы рыб в водоемах РФ, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны.
Рыболовство, как и охота, может быть промысловым (осуществляется предприятиями рыбной промышленности и другими рыбозаготовительными организациями) и спортивным или любительским. Последнее не включает в себя добывание морских млекопитающих.
Организация указанных видов рыболовства осуществляется в соответствии с Положением о лицензировании промышленного рыболовства и рыбоводства, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1995; Положением о лицензировании деятельности по организации спортивного и любительского лова ценных видов рыб, водных животных и растений, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1995, Постановлением Правительства РФ "О правилах, сроках и перечнях разрешенных к применению орудий и способов добывания объектов животного мира" от 18 июля 1996, Правилами рыболовства, принимаемыми органами исполнительной власти субъектов РФ, и другими нормативными актами.
Право природопользования - это институт экологического права, который представляет собой систему норм, регулирующих использование природных ресурсов, совокупность прав и обязанностей, возникающих в связи с использованием природных ресурсов. Речь идет о праве по использованию природных объектов и ресурсов для определенных целей, что относится в основном к праву природоресурсному.
В зависимости от основания как критерия для классификации выделяются разные виды права природопользования. Наиболее распространенной в науке экологического права выделяют следующую классификацию права природопользования в зависимости от требования по наличию разрешительной документации: право общего природопользования и право специального природопользования.
Право общего природопользования представляет собой право использования природных ресурсов без получения разрешительных документов со стороны государства и иных уполномоченных лиц. Право специального природопользования представляет собой право использования природных ресурсов с обязательным получением соответствующих разрешительных документов. Так, к примеру, сбор грибов гражданами в лесу для личного пользования является общим правом природопользования, и для этого не требуется получения каких-либо документов, а вот использование земельного участка для строительства уже требует получения документов как на земельный участок, так и на возведение здания, строения, сооружения.
Существует еще одна распространенная классификация права природопользования в зависимости от использования природного объекта, природного ресурса: землепользование, лесопользование, недропользование, водопользование, пользование животным миром и т.д.
Можно выделить еще одну классификацию права природопользования. Так, общим критерием, объединяющим право природопользования отдельных природных ресурсов, является срок пользования ими. Таким образом, можно выделить постоянное право природопользования (без определенного срока) и срочное. Срочное делится на долгосрочное и краткосрочное. Выделяется также право ограниченного пользования чужим имуществом (сервитут). Так, существует лесной сервитут, водный сервитут, земельный сервитут.
Право природопользования тесно связано с понятием оборотоспособности природных ресурсов. В соответствии со ст.129 Гражданского кодекса РФ оборотоспособностью является возможность объекта гражданского права свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому. Земля и другие природные ресурсы, согласно данной статье, могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Объединяющим показателем для природных ресурсов и объектов является также понятие изъятых из оборота или ограниченных в обороте природных ресурсов. Изъятие из оборота подразумевает невозможность прежде всего находиться в частной собственности, ограничение в обороте подразумевает совершение ограниченной возможности по совершению и сделок и возможностью находиться в частной собственности только при прямом указании на то в законе.
Большинство природных объектов и ресурсов, предоставляемых в пользование, относится к недвижимости. Так, в соответствии с п.1 ст.130 Гражданского кодекса РФ к недвижимым вещам относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Для недвижимости законодателем закреплено возникновение права только после осуществления государственной регистрации права на недвижимое имущество. Возникновение таких прав, ограничение этих прав, переход и прекращение права подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре учреждениями юстиции. Указанные действия осуществляются в рамках специального Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Основные направления правовой охраны окружающей человека среды
Правовая охрана окружающей человека среды обеспечивается по двум основным направлениям - в отраслях народного хозяйства (в промышленности сельском хозяйстве, энергетике, в военной деятельности, на транспорте и др.), а также в пределах отдельных территорий (городских и сельских поселений, рекреационных зон и др.).
В отраслях экономики правовая охрана окружающей человека среды осуществляется на всех стадиях хозяйственного процесса: проектирования, размещения, строительства и ввода в эксплуатацию предприятий, сооружений и других производственных объектов; при эксплуатации указанных объектов, включая выпуск готовой продукции, а также выброс вредных веществ и размещение производственных и других отходов.
На всех этапах производственного процесса важными элементами правовой охраны окружающей человека среды являются соблюдение требований экологического законодательства и экологический контроль.
Основные экологические требования, предъявляемые на стадиях хозяйственной деятельности, предусмотрены Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (ст.40-55). При размещении, техникоэкономическом обосновании проекта, проектировании, строительстве и реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в энергетике, водном, коммунальнобытовом хозяйстве, прокладке коммуникаций, линий связи, электропередач, трубопроводов, каналов и других объектов, оказывающих прямое или косвенное влияние на состояние окружающей природной среды, должны выполняться требования экологической безопасности и охраны здоровья населения, предусматриваться мероприятия по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей среды.
Вместе с тем правовая охрана окружающей человека среды имеет свои характерные направления применительно к отдельным стадиям производственного процесса.
К проблеме государственной собственности на недра
С.А. Кимельман
профессор Высшей школы приватизации и предпринимательства - Института (ВШПП), заведующий отделением геолого-экономической оценки Московского филиала Федерального государственного унитарного предприятия «Всероссийский научно-исследовательский горный институт им. А.П. Карпинского» (ФГУП «ВСЕГЕИ»), доктор экономических наук (г. Москва)
Семен Аронович Кимельман, [email protected]
Законодательное обеспечение эффективного использования собственности на недра
С началом рыночных преобразований в нашей стране в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах) была установлена государственная собственность на недра и на содержащиеся в них полезные ископаемые. Основными механизмами государственного регулирования были и остаются до сих пор лицензирование права пользования участком недр (месторождения) и специальное налогообложение недропользователей. Оба эти механизма постоянно корректировались. В законодательство о недрах и в Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ) внесено более пятидесяти изменений и дополнений, которые в основном были направлены на расширение правомочий недропользователей и увеличение изымаемой части доходов от добычи и экспорта ликвидных полезных ископаемых - нефти, газа, драгоценных и цветных металлов, алмазов и других полезных ископаемых.
С экономических позиций одной из центральных проблем отношений собственности на недра и добытые полезные ископаемые (далее - ПИ) является право собственности на доходы от недропользования, в частности право собственности на горную ренту. Эти отношения определяют формы пользования, владения и распоряжения месторождениями, способы присво-
ения и использования добытых ПИ, механизмы формирования и присвоения горной ренты, налогообложения добычи ПИ, а также условия и результаты деятельности горнодобывающих предприятий.
С одной стороны, формы собственности оказывают различное влияние на условия и результаты деятельности горнодобывающих предприятий. Например, частный собственник не в состоянии (из-за отсутствия значительных средств) серьезно заниматься геологическим изучением недр, создать развитую социально-производственную инфраструктуру (включая транспортные, энергетические, жилищно-коммунальные и прочие коммуникации) с целью максимального извлечения ренты.
С другой стороны, величина извлекаемой ренты, формы ее изъятия и распределения зависят от формы собственности горнодобывающего предприятия. При этом она может и не совпадать с формой собственности на природный объект. Например, нефтяная компания «ЛУКОЙЛ» является частной организационной формой, открытым акционерным обществом (ОАО), а участки недр, на которых она добывает нефть, являются государственной собственностью.
Статьей 1.2 Закона о недрах установлена исключительно государствен-
ная собственность на недра, под которой понимается совместная собственность Российской Федерации и ее субъектов. Поскольку механизм совместной собственности и совместного ведения в российском законодательстве не разработан и вряд
ли будет разработан в ближайшее время, первое, что практически необходимо решить, - это разграничить государственную собственность на недра на федеральном и региональном уровнях с возможным выделением объектов муниципальной собственности.
Второе и, пожалуй, самое важное - это принятие законодательного акта о праве собственности на добытые полезные ископаемые.
Добыча ПИ представляет собой единый процесс извлечения и переработки минерального сырья до первого товарного продукта. В законодательстве о недрах отсутствует определение понятия «добыча», как и однозначное толкование первого товарного продукта по видам минерального сырья. До 2002 года понятие первого товарного продукта применяли при определении налоговой базы для отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) и платежей за добычу ПИ.
В статье 337 главы 26 НК РФ под добытыми полезными ископаемыми понимаются, как правило, их первые товарные переделы. То есть, кроме собственно добычи как процесса извлечения минерального сырья из недр, под добытыми полезными ископаемыми понимают полезные ископаемые, получаемые в процессе переработки и обогащения минерального сырья до первых товарных продуктов. Так, для нефти под «добытой нефтью» понимают товарную нефть, полученную, во-первых, в процессе обезвоживания, то есть отделения нефти от добываемой из скважины жид-кости1, во-вторых, после стабилизации и обессоливания, в результате чего добытая жидкость приобретает качество «товарной нефти». Иными словами, законодательно установлено, что термин «добытая нефть» эквивалентен термину «товарная нефть». Для ряда других полезных ископаемых товарные продукты доходят до концентратов и, даже как для золота, до сплава Доре (с минимальным содержанием примесей), из которого получают аффинажное золото.
В соответствии с пунктом 1 статьи 220 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) процесс переработки не предполагает изменение собственника материалов, подвергнутых переработке. То есть новая изготовленная путем переработки «вещь» становится собственностью собственника материалов. Применительно к нефти содержащаяся в недрах нефть после ее извлечения из добытой жидкости и переработки в товарную нефть становится собственностью государства, так как оно является собственником нефти в недрах. Тем не менее в этой же статье зафиксировано, что «если стоимость переработки существенно превышает стоимость материалов, право собственности на новую вещь приобретает лицо, которое, действуя добросовестно, осуществило переработку для себя». Таким образом, чтобы определить собственность на добытую нефть (с указанной оговоркой), надо знать «стоимость материалов», то есть стоимость нефти в недрах. Здесь нет однозначного определения, что считать стоимостью покоящихся в недрах полезных ископаемых. Но ее надо обязательно устанавливать, так как статья 220 ГК РФ предусматривает следующее:
«если иное не предусмотрено договором, собственник материалов, приобретший право собственности на изготовленную из них вещь, обязан возместить стоимость переработки осуществившему ее лицу, а в случае приобретения права собственности на новую вещь этим лицом последнее обязано возместить собственнику материалов их стоимость (п. 2);
Собственник материалов, утративший их в результате недобросовестных действий лица, осуществившего переработку, вправе требовать передачи новой вещи в его собственность и возмещения причиненных ему убытков» (п. 3).
Таким образом, существуют два варианта: добытые ПИ находятся либо в государ-
1 Из скважины добывают жидкость, включающую нефть и воду. Удельный вес воды в жидкости увеличивается по мере обводненности месторождения и на последних стадиях добычи достигает 90-95 процентов.
ственной, либо в частной собственности. Каждый из этих двух видов собственности на добытые ПИ имеет свои плюсы и минусы. Нельзя однозначно утверждать, что какой-то вид собственности лучше или хуже. Все зависит от действующей системы права, традиций, социально-экономических отношений, сложившихся в той или иной стране. В США, Англии, Канаде, Японии, Франции и Германии существуют государственная и частная собственность на полезные ископаемые, залегающие в недрах и рассматривающиеся как часть недвижимого имущества - земельного участка. В других странах, таких как Аргентина, Бразилия, Мексика, Перу и Чили, право государственной собственности на добытые полезные ископаемые признано и закреплено зако-
В российском законодательстве прописано, что содержащиеся в недрах ПИ находятся в государственной собственности. Однако в процессе их извлечения (добычи) из недр они могут находиться в различных формах собственности. Так, в соответствии со статьей 1.2 Закона о недрах добытые полезные ископаемые по условиям лицензии могут находиться в любой форме собственности: федеральной, субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности. Согласно пункту 7 части 1 статьи 12 Закона о недрах право собственности на добытые ПИ должно быть установлено в лицензии на пользование недрами. Однако в настоящее время в подавляющем числе действующих лицензий, выданных недропользователям на добычу, не указана форма собственности на добытые ПИ.
Нам представляются надуманными и лишенными экономического обоснования аргументы в пользу развития в России преимущественно только частной формы собственности на добытые полезные ископаемые, которая, по достаточно распространенному мнению, якобы более эффективна, чем государственная. На наш взгляд, первостепенную роль при выборе предпо-
чтения той или иной формы собственности на добытые ПИ должна играть оценка экономической эффективности управления собственностью на добытые ПИ и доходов, полученных от владения собственностью на эти природные ресурсы. В зависимости от права собственности на добытые полезные ископаемые следует «строить» систему управления собственностью на недра и соответствующие ей рентные отношения в сфере недропользования.
При частной форме собственности на добытые ПИ целесообразно:
Внести изменения в действующий Закон о недрах, сохранив его концепцию и структуру;
Отменить применение Федерального закона от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (далее - Закон о СРП) на новых участках недр, сохранив его только для трех действующих проектов - «Сахалин-1», «Сахалин-2» и Харьягинское нефтяное месторождение;
Ввести в Закон о недрах дифференцированный по месторождениям рентный платеж в виде роялти с пределами (максимальным и минимальным) изменения ставки налогообложения, конкретный размер которой должен вытекать из стоимостной оценки месторождения с учетом действующей системы налогообложения (ДСН).
При частном присвоении добытых ПИ рынок становится преобладающим регулятором горных отношений. Большая часть ренты будет оставаться у недропользователей, использование которой также будет подчиняться рыночным механизмам.
При государственной собственности на добытые ПИ общая схема управления фондом недр и система рентных отношений должны претерпеть существенные изменения, а именно:
2 Клюкин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки (Англия, Канада, США, Франция, ФРГ). М., 2000. С. 49.
Доступ к недропользованию следует осуществлять исключительно по договорам концессий (на добычу ПИ) и договорам подряда (на геологическое изучение недр, поиски и разведку ПИ);
Внести значительные изменения в Закон о СРП с тем, чтобы он стал основным нормативным регулятором прямого действия;
Подготовить, принять и ввести в действие закон «О концессиях при пользовании недрами»;
Изменить концепцию, подготовить и принять новую редакцию закона «О недрах»;
В недропользовании ДСН заменить специальным налоговым режимом, основой которого является изъятие рентных платежей;
Предприятия-недропользователи независимо от их организационной формы собственности, по сути дела, должны стать подрядчиками по договорам концессии или договорам подряда;
Собственность на добытые ПИ должна перейти к государству (по терминологии Закона о СРП), которое самостоятельно в лице уполномоченных им организаций занимается реализацией добытого сырья. В этом случае отпадает необходимость в установлении вывозных таможенных пошлин. Возникающая ценовая рента (как разность между мировой и внутрирос-сийской стоимостью, умноженная на объем добычи ПИ) будет (и должна!!) поступать полностью в федеральный бюджет;
Изменить систему, механизмы и структуру управления государственным фондом недр, которая должна будет в равной мере управлять как воспроизводством недр, так и горным делом (добычей ПИ). Это потребует, в частности, разработки и принятия Горного кодекса, включающего свод правил по технологии добычи различных видов ПИ.
Таким образом, преимущества государственной формы собственности на добытые ПИ над частной формой их присвоения,
по нашему мнению, состоят как в более эффективном управлении собственностью на добытые ПИ, так и в распоряжении доходами, возникающими от владения собственностью на эти ресурсы. В результате недропользователю, во-первых, возмещаются нормативные капиталовложения (с учетом нормативных эксплуатационных затрат), во-вторых, обеспечивается получение им нормальной прибыли (нормального дохода на вложенный капитал). Большая часть горной ренты и вся ценовая рента поступают в распоряжение государства, которое определяет направления их рационального использования, связанные с проведением геологоразведочных работ, освоением новых месторождений, строительством производственной и социальной инфраструктур и прочее. Часть полученной суммы ренты государство может оставить недропользователю, в частности, для инвестиций в поиск и разведку новых месторождений.
В Законе о недрах и иных федеральных законах не установлены правила перехода права собственности от государства как собственника недр к предприятиям, имеющим право на добычу полезных ископаемых. Установление права собственности в лицензии (ст. 12 Закона о недрах) при отсутствии законодательного механизма такого регулирования порождает неопределенность для инвесторов и может привести к коррупции.
Следует также отметить, что существующий механизм регулирования прав собственности на добытые полезные ископаемые на основе лицензии имеет некоторые противоречия и с гражданским законодательством. Так, ГК РФ установлено, что природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Право собственности на имущество, которое имеет собственника (в данном случае государства как собственника недр и содержащихся в них полезных ископаемых) может быть приобретено на основании сделки об отчуждении этого имущества. При этом право собственности у потреби-
телей по договору возникает с момента передачи, если иное не предусмотрено законом или договором.
Следует учесть, что по своей правовой природе лицензия на пользование недрами не является договором, а представляет собой специальное государственное разрешение, включающее установленной формы бланк, а также текстовые графические и иные приложения, которое удостоверяет право ее владельца на пользование участком недр.
Несомненно, законодательство о недрах нуждается в основательном совершенствовании, в частности, на основе следующих основополагающих принципов.
Во-первых, титульным собственником недр, а следовательно и рентного дохода, является государство, а более точно - гражданское общество.
Во-вторых, основными институциональными формами коммерческого использования запасов месторождений должны стать концессия (предоставление только лишь ограниченных, установленных в концессионном соглашении прав пользования природным объектом) и аренда (передача имущества во временное пользование). Преобладающей формой определения лучшего пользователя или концессионера должны быть открытые торги, а главными критериями выбора победителя - соблюдение оговоренных в концессионном соглашении условий эксплуатации: поддержание и приумножение рыночной стоимости компании, размер рентных платежей (переменных во времени) и страхование ответственности недропользователя.
В-третьих, после реализации извлеченных из недр полезных ископаемых добывающей организации возмещаются нормативно и технологически обоснованные затраты, связанные с добычей, хранением и реализацией минерального сырья, а также нормативная прибыль, размер которой устанавливается в договоре концессии по условиям торгов (аукционов, конкурсов, международных тендеров и т. п.).
В-четвертых, создание экономического механизма, принуждающего компании, не осваивающие полученные в пользова-
ние месторождения, отказаться от права пользования ими, например постановка на баланс предприятий активов в виде имеющихся запасов полезных ископаемых, оцененных по рыночной стоимости или доходности добываемого сырья, и взимание налога на имущество с этой суммы.
Соображения о праве собственности на добытые полезные ископаемые
Как уже отмечалось, в соответствии со статьей 1.2 Закона о недрах добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности. В свою очередь, недра и залегающие в недрах полезные ископаемые находятся в государственной собственности. Согласно устоявшимся воззрениям природные ресурсы являются таковыми, когда они находятся в своей естественной среде. Другими словами, право собственности на ресурсы, исходя из такой логики, отождествляется с правом собственности на недра, то есть ресурсы недр, лишь будучи в недрах, находятся в государственной собственности. Негласно (де-факто, но не де-юре) считается, что добытый ресурс уже не является природным ресурсом, а якобы с экономической точки зрения представляет собой продукцию, произведенную пользователем природных объектов, в частности недропользователем.
Однако, по сути, в экономической действительности происходит трансформация одного и того же объекта материального мира в зависимости от места его нахождения: в недрах - ресурс, на дневной поверхности - продукция. При этом речь может идти о некоем превращении ресурса в «иного рода имущество», причем юридическим фактом, обуславливающим указанный процесс трансформации, является извлечение недропользователем полезных ископаемых на дневную поверхность.
Описанная трансформация не может служить основой перехода права собствен-
ности. Так, в юриспруденции мы можем встретить модели, которые могут свидетельствовать об обратном. При этом материальные расходы и затраты труда лица, направленные на создание материального объекта или какого-либо имущественного блага, не влекут обязательное возникновение у последнего права собственности на такой объект. Ярким примером тому могут служить такие частноправовые институты, как представительство, включая действия в чужом интересе без поручения (главы 10 и 50 ГК РФ), подряд (гл. 37 ГК РФ), доверительное управление имуществом (гл. 53 ГК РФ).
Также в позитивном праве наряду с понятием «ресурсы» можно найти определение полезных ископаемых. Именно последние упоминает Закон о недрах в качестве объекта права собственности, одновременно рассматривая их как ресурсы. При этом, следуя логике закона, ресурсы могут быть также «добыты», что не соответствует уже сделанному нами предположению, основанному на экономической теории о том, что добытый ресурс не есть ресурс, а является продукцией.
Гражданское законодательство Российской Федерации устанавливает, что изменение положения вещей в пространстве не является основанием прекращения права собственности (гл. 15 ГК РФ). Более того, это противоречило бы существу права собственности как праву вещному, смысл которого в том, что право следует за вещью.
Однако для извлечения полезных ископаемых на дневную поверхность используются такие экономические факторы, как труд и капитал, которые не могут не учитываться при построении рациональной модели тех или иных правоотношений. В частности, затраченный труд, связанный с воздействием на объект материального мира, еще в древности обуславливал переход права собственности от одного лица к другому. Здесь достаточно вспомнить давний спор двух юридических школ Древнего Рима - Сабинианцев и Прокульянцев, о том, кто является собственником в случае, если лицо из чужого материала прило-
жением труда сделало совершенно новую вещь. При этом мнения указанных школ по этому вопросу расходились. Консервативные Сабинианцы, стоявшие на страже уже и без того распадающегося родового строя, утверждали, что право собственности должно остаться за собственником материала. Прокульянцы, более отзывчивые к требованиям развивавшихся в Древнем Риме товарно-денежных отношений, говорили, что собственником должен стать тот, кто переработал вещь, но при условии компенсации собственнику материала его стоимости.
В настоящее время проблеме переработки в гражданском законодательстве Российской Федерации, как уже отмечалось, посвящены нормы статьи 220 ГК РФ. Так, в соответствии с пунктом 1 указанной статьи, если иное не предусмотрено договором, право собственности на новую движимую вещь, изготовленную лицом путем переработки не принадлежащих ему материалов, приобретается собственником материалов. Однако если стоимость переработки существенно превышает стоимость материалов, право собственности на новую вещь приобретает лицо, которое, действуя добросовестно, осуществило переработку для себя.
Учитывая изложенное, гражданское законодательство Российской Федерации ставит возникновение права собственности в зависимость от технологического процесса - переработки.
Процесс добычи полезных ископаемых технологически напоминает переработку. Так, добыча не заканчивается извлечением полезных ископаемых на дневную поверхность. Помимо непосредственного извлечения полезных ископаемых из недр, последние подвергаются первичной переработке, в результате которой из них получается первая товарная продукция. Становится понятным, почему Закон о СРП оперирует понятием «продукция», подразумевая под ней именно первую товарную продукцию, произведенную из добытых полезных ископаемых.
В свою очередь, Закон о недрах, несмотря на то, что в него вносились изменения
после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, не касается проблем добычи полезных ископаемых и их переработки, в связи с чем целый пласт процессов переработки добываемого минерального сырья в первые товарные продукты его передела (в товарную продукцию) оставлен за рамками правового регулирования. Отсутствие в законе норм, регламентирующих технологию добычи и переработки минерального сырья в товарную продукцию, порождает серьезную проблему, связанную с определением права собственности на извлеченные из недр и в дальнейшем прошедшие первичную переработку полезные ископаемые. При этом в законе не устанавливается, что непосредственное извлечение из недр и первичная переработка являются единым технологическим циклом.
В свою очередь, оставление за рамками Закона о недрах соответствующих отношений не исключает применение к последним норм гражданского законодательства Российской Федерации и, в частности, статьи 220 ГК РФ. При этом в гражданском законодательстве и законодательстве о недрах Российской Федерации наблюдаются разночтения, так как Закон о недрах, по сути, приурочил момент возникновения права собственности к добыче (понятию нормативно весьма неопределенному), а ГК РФ -к переработке. Помимо этого, в лицензии на право пользования недрами должны указываться положения относительно субъекта права собственности на добытые полезные ископаемые. Более того, даже если в лицензии указано право собственности недропользователя на добытые им ПИ, то в этой же лицензии необходимо указать возмещение недропользователем стоимости содержащихся на участке недр ПИ, которые по Закону о недрах являются государственной собственностью.
В этом ключе возникает вопрос о том, в каком случае к отношениям по приобретению права собственности на добытые полезные ископаемые должны применяться соответствующие положения Закона о недрах и правила ГК РФ о переработке. При
этом анализ практики показывает, что ни те, ни другие нормы не выполняются: в подавляющем большинстве лицензий собственник не указан, произведенные недропользователем затраты на добычу (именно при определении собственника на добытые полезные ископаемые) в лицензии также не нормируются и не устанавливаются, в связи с чем недропользователь фактически присваивает полезные ископаемые и по общему правилу автоматически нарушает нормы статьи 220 ГК РФ о переработке (если ценность материала (полезных ископаемых) значительно превышает затраты на его переработку).
При этом в рамках анализируемой проблемы должен рассматриваться вопрос о возможности комплексного использования юридических конструкций, применяемых этими отраслями законодательства. Видится, что определение собственника добытых полезных ископаемых должно строиться по нормам статьи 220 ГК РФ. Тем самым в зависимости от характера и условий разработки недр право собственности на добытое сырье будет закрепляться за разными субъектами: в одном случае это будет недропользователь, в другом -государство. Но в любом случае государству как собственнику материалов (полезных ископаемых) должна предоставляться компенсация в виде их стоимости, определение которой, кстати, не установлено ни в одном законе. Либо, наоборот, недропользователю должны возмещаться затраты на переработку, если первые товарные продукты переработки минерального сырья сохраняются в собственности государства.
Однако для того чтобы в лицензии на право пользования недрами был обозначен собственник, требуется наличие норм, на основании которых можно было бы определить, при каких условиях добычи затраты, связанные с ее проведением, превзойдут стоимость самих полезных ископаемых. Таким образрм, без соответствующих методик оценки ресурсов недр, а равно без правил ведения горного дела с обоснованными нормативными затратами на его осуществление обойтись нельзя.
Кроме того, следует отметить, что для определения собственника на добытые полезные ископаемые по принципам, определенным в статье 220 ГК РФ, немаловажным является вопрос, связанный с моментом оценки материала: будем мы его оценивать в недрах или «на выходе», после переработки, то есть будем ли мы оценивать «новую вещь» (именно такое словосочетание применено в статье 220 ГК РФ). В последнем случае стоимость добытых ПИ выше на добавленную стоимость переработки по сравнению с оценкой стоимости ПИ в недрах.
На первый взгляд, исходя из смысла статьи 220 ГК РФ, такая оценка должна проводиться на момент нахождения полезных ископаемых в недрах. Однако если технологически отделить процесс переработки от материала, то последний останется таковым, и даже после проведения переработки материал изменит лишь свои качества. Таким образом, оценка в соответствии со статьей 220 ГК РФ, по сути, может быть осуществлена постфактум, после окончания переработки - физического воздействия на вещь. Именно в последнем случае, на наш взгляд, государство значительно выигрывает. Но здесь можно возразить, что стоимость материала (полезных ископаемых) уплачивается как раз за счет его переработки (добычи). В свою очередь, из буквального понимания норм статьи 220 ГК РФ наиболее правильным видится то, что материал и работы по его преобразованию все-таки оцениваются отдельно.
Кстати, от принятых подходов к методике определения стоимости полезных ископаемых в недрах зависит отнесение добытых ПИ (точнее, их первых товарных продуктов) к собственности государства или недропользователя по критерию «существенного» превышения стоимости переработки над стоимостью ПИ в недрах. В связи с этим отметим, что стоимость переработки резко отличается при добыче разных видов полезных ископаемых. Так, стоимость нефти, извлеченной на поверхность в составе добываемой жидкости, составляет около 90 процентов от цены товарной нефти. Стоимость, к примеру,
меди, находящейся в добываемой руде, извлекаемой на дневную поверхность, до процессов обогащения руды и получения из нее концентрата меди составляет всего 10-15 процентов, а золота - и того меньше. Обратим внимание, что речь не идет о стоимости переработки, то есть подъема из недр на дневную поверхность нефтяной жидкости или руды. Стоимость переработки в стоимости нефти, меди или золота составляет, как правило, 1-2 процента и не более 25 процентов.
В итоге следует еще раз коснуться вопроса, связанного с важностью законодательного определения технологии добычи и переработки минерального сырья в товарные продукты. Нормы Закона о недрах требуют определить собственника добытых полезных ископаемых, что противоречит налоговому (гл. 26 НК РФ) и гражданскому (ст. 220 ГК РФ) законодательству, так как после добычи, технологически включающей в себя переработку, создается новая вещь - первая товарная продукция. Таким образом, в лицензии должна упоминаться первая товарная продукция, как это правильно сделано в Законе о СРП, в качестве вновь создаваемой вещи. В любом случае до того пока такая вещь не создана, собственником полезных ископаемых остается государство, так как вещь не создана, переработка не окончена. В связи с этим законодательно следует четко определить, что только тогда, когда технология переработки завершается и появляется новая вещь -первая товарная продукция, может определиться собственник на эту вещь исходя из положений статьи 220 ГК РФ, что невозможно без внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации о недрах.
Правовые и экономические механизмы государственного регулирования отношений собственности на недра и горную ренту
Опыт становления российского недропользования в условиях рынка наглядно показывает, что государство до сих пор не создало экономические механизмы эф-
фективного управления принадлежащим ему фондом недр. Действующая редакция Закона о недрах неоднозначно определяет собственность на участки недр и «урезает» права государства в качестве их собственника. По существу, этот закон передал право государственной собственности на недра в руки частных компаний и передоверил им полномочия по управлению и даже контролю за недропользованием.
Принятие Закона о недрах в 1 992 году не способствовало установлению механизма учета, объективного расчета и изъятию в государственную казну природной ренты, поскольку не были введены (и до сих пор не произошло) налоги, точнее налоговые платежи, рентного характера.
Показательно, что незадолго до своей отставки Председатель Правительства Российской Федерации Михаил Касьянов в интервью корреспондентам газеты «Ведомости» заявил: «Я не понимаю, о какой природной ренте идет разговор. Такого термина у меня нет. И, по-моему, ни у кого из министров нет такого»3. Правительство «приучало» сырьевых олигархов присваивать незаработанные ими деньги (то есть ренту) и не вмешивалось, когда рента использовалась в основном для личного обогащения олигархов и отдельных чиновников.
Введение в Налоговый кодекс Российской Федерации с 1 января 2002 года налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) лишь частично решило проблему изъятия в пользу государства рентных доходов нефтедобывающих компаний. Несмотря на то, что в 2001 году на многочисленных парламентских слушаниях все выступающие (кроме министерских чиновников и депутатов) критиковали несостоятельность НДПИ, обосновывали невозможность с помощью этого налога «уловить» дифференциальную ренту, НДПИ все же был введен.
Еще в первые годы становления рынка, в 1995-2002 годах, в России владельцы крупных недропользовательских компаний пролоббировали дополнения и изменения в Закон о недрах, в результате которых уже
в 2002 году его редакция стала похожа на первую (1992 г.) так же, как, образно говоря, похожи широкая быстротекущая река и еле струящийся ручей. Если начальная редакция закона в совокупности с действующим тогда налоговым законодательством допускала небольшой ручеек горной ренты, перетекающий в руки владельцев лицензий, то благодаря сегодняшней редакции закона и налоговому законодательству рента утекает из доходов государства полноводным потоком.
Государственная политика и действующие в ее рамках правовые и экономические механизмы изъятия ренты в бюджет и ее последующего распределения в значительной мере влияют и предопределяют особенности складывающейся системы общественного развития. Если горную ренту не изымают в пользу государства и общества, то это означает ее передачу и без того состоятельным сверх меры функционерам. Народное достояние продолжает концентрироваться у очень узкого круга лиц, увеличивая численность бедного населения. Ясно, что общество должно стремиться к прямо противоположному - снижать численность бедных сограждан, увеличивая при этом число людей среднего класса. И конечно должна быть исключена выборочная отработка недр, обеспечивающая сиюминутные высокие доходы.
Таким образом, можно сформулировать одну из основных целей государственной политики в сфере недропользования: получение в течение длительного периода времени равномерного максимально возможного дохода от эксплуатации государственного фонда недр, реализуя его на общественное благо.
Рентоориентированная экономика должна решать двуединую задачу: во-первых, создание стимулов к повышению эффективности производства и росту рентных доходов, во-вторых, применение таких экономических механизмов, которые при соблюдении баланса интересов государства и недропользователей обеспечивали бы
поступление весомой доли ренты в консолидированный бюджет.
В настоящее время проблемам недропользования и воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ) не уделяют должного внимания. Почему-то укоренилось мнение, что нефтяные и горнодобывающие компании как более рачительные (чем государство) хозяева сами будут заботиться о новых месторождениях, приросте запасов, так как это нужно в первую очередь им, а не государству. Вот почему с 2002 года отменены отчисления на воспроизводство МСБ и льготы на инвестирование части прибыли в производство. Теперь «рачительные хозяева» сетуют, что у них нет средств на воспроизводство МСБ и в итоге резко сокращают затраты на геологоразведочные работы.
Любой налоговый режим, при котором значительные суммы горной ренты остаются в руках крупных частных компаний-недропользователей, не выполняет свое предназначение, поскольку не приумножает благосостояние граждан. Проводя линию на облегчение налоговой нагрузки, государство обязано дифференцированно подходить к предприятиям разных отраслей. Политику сокращения налогового бремени не должны автоматически переносить на снижение ренты, поскольку ее не следует относить к налоговым платежам. При снижении налогов на предприятия несырьевого сектора целесообразно увеличивать уровень изъятия ренты, выравнивая рентабельность производства соответствующих секторов и способствуя при этом перетоку капиталов.
Необходимо обеспечить применение комплексного подхода, развитие и повышение эффективности взаимоувязанных правовых и экономических механизмов государственного управления недропользованием, среди которых выделяются механизмы:
1) доступа к недропользованию - лицензионно-разрешительный и (или) договорной гражданско-правовой доступ к участкам недр;
2) прав собственности на добытые полезные ископаемые, горное имущество и
геологическую информацию;
3) налоговой системы и выделения рентных платежей;
4) государственного регулирования:
Таможенные - уплата таможенных пошлин как части ценовой ренты, стимулирование экспорта не сырья, а продуктов его переработки;
Ценовые (в частности, необходимо регулировать и уменьшать диспаритет цен в естественных монополиях);
Антимонопольные - установление размеров, количества участков недр и запасов, концентрируемых у одного недропользователя, контроля за деятельностью территориальных минерально-сырьевых монополий;
Социально-экономические - эффективное использование рентных доходов в интересах всего общества;
Инвестиционные - создание благоприятных условий для инвестиций в недропользование отечественного и зарубежного капиталов;
Балансовые - оптимизация балансов запасов полезных ископаемых, производства и потребления минерально-сырьевых ресурсов, топливно-энергетического баланса;
Институциональные - создание специальных институтов, органов управления геологическим и горным производством, государственных компаний, государственно-частного партнерства и т. д.
Перечисленные механизмы должны стать основой при пересмотре горного, земельного, лесного, налогового, таможенного, бюджетного и прочего законодательства.
Остановимся на основных характеристиках важнейших механизмов с позиции их функционирования в рентоориентированной экономике России.
Доступ к недропользованию
Этот механизм является основой экономико-правовых отношений между властью (государством как собственником недр) и бизнесом (недропользователями), которым оно передает ограниченные в со-
ответствии с законодательством права на пользование участком недр для поисков, разведки, добычи ПИ или других целей.
Мировая практика выработала два основных правовых механизма привлечения недропользователей к эксплуатации участков государственного фонда недр:
1) на основе административного права;
2) на основе гражданского права.
При этом законодательно устанавливаемый механизм регулирования доступа к недропользованию исходит из концепции и целевой направленности экономического развития государства, то есть из определения места, которое занимает минерально-сырьевой сектор в его экономике. Если России предопределено оставаться страной с сырьевой ориентацией еще длительное время, то механизм доступа к недропользованию является начальным этапом построения рентоориентированной экономики и предопределяет последующие рыночные механизмы государственного устройства и управления. Другими словами, в России доступ к недрам должен быть определен лицензионными соглашениями и договорами (соглашениями) о разделе продукции, условия которых обеспечивали бы оптимальное извлечение ренты исходя из наиболее эффективной технологической схемы разработки месторождения, применения прогрессивных методов увеличения нефтеотдачи, использования современной техники, оборудования и т. п.
Государственная политика в области недропользования не может проводиться вне связи с экономической политикой. Недропользование нельзя изолировать от реформирования налоговой системы, создания благоприятного инвестиционного климата, тарифно-ценового регулирования естественных монополий, порядка формирования доходов и расходов федерального и региональных бюджетов. Оно должно, с одной стороны, органически вписываться в контекст проводимых социально-экономических преобразований в стране, с другой - в необходимой мере предопределять такие преобразования.
В России создана уникальная двойственная, на первый взгляд противоречивая система отношений недропользования, а именно:
Лицензионная - на основе административного права в соответствии с действующим с 1992 года Законом о недрах;
Договорная - на основе гражданского права в соответствии с действующим с 1995 года Законом о СРП.
В мировой практике подобная двойственность отношений недропользования существует еще только в одном государстве - Венесуэле. Во всех остальных странах мира принята одна система доступа к недрам: либо лицензионная, либо договорная, базирующаяся на договорах концессий или их разновидности - соглашениях о разделе продукции.
Типы концессионных соглашений разнообразны. Существуют как традиционные, издавна применяющиеся, так и современные модернизированные. Отдельно можно выделить так называемые контрактные концессии, к которым относятся соглашения о разделе продукции и государственные сервисные контракты (договоры подряда). Они, в свою очередь, подразделяются на рисковые, когда государство переносит оплату риска (к примеру неоткрытия месторождения) на концессионера, и безрисковые, когда государство принимает риски на себя и финансирует работы, выполненные по договору подряда, вне зависимости от успешности проведенных геологогеофизических работ.
Российская модель СРП во многом устарела, она не приспособлена к текущей экономической ситуации в стране, особенностям законодательства о недрах, инвестиционного и налогового законодательства, что делает ее неконкурентоспособной на мировом рынке инвестиций. Именно поэтому после принятия Закона о СРП ни одно соглашение о разделе продукции не вступило в силу, поскольку сегодня лицензионная модель является более предпочтительной для недропользователей.
Одним из основных, но весьма существенных отличий договорных отношений недропользования в условиях СРП является то, что на каждый объект государство подписывает внушительное по объему соглашение (договор), в котором детально прописывает все условия недропользования, в том числе отношения собственности и условия налогообложения. Контроль за выполнением условий соглашения возлагается на управляющий комитет, включающий на паритетных основах представителей государства и недропользователя (инвестора). Важнейшей задачей управляющего комитета является утверждение ежегодной программы и сметы работ, фактическое исполнение которых также контролируется. Это обязывает недропользователя вести обособленный бухгалтерский учет вплоть до раздела прибыльной продукции на каждом объекте СРП (то есть на каждом участке недр) и только по тем работам, которые выполняются в соответствии с утвержденными программой и сметой.
По нашему мнению, наличие на каждом объекте органа государственного контроля вызывало неприятие российских недропользователей, особенно крупных нефтяных компаний. Именно поэтому принятие Федерального закона № 65-ФЗ4, по существу, означает отказ от применения в нашей стране режима СРП. Наличие двух механизмов доступа к недрам (административного и договорного на основе СРП) в российских условиях нам представляется вполне оправданным, так как Российская Федерация имеет огромную территорию, объекты недропользования удалены друг от друга. Важно только, чтобы в одном и том же регионе не было соседствующих участков, разрабатываемых при разных режимах недропользования. И уже совсем недопустимо, когда на одном и том же месторождении в одной его части добыча идет по лицензии, а в другой по СРП.
Лицензионный механизм доступа к недрам в российском исполнении не является чисто административным разрешением. Наряду с этим он предусматривает гражданско-правовые отношения, фиксируемые в соглашении, составляющем неотъемлемую часть лицензии. Российский механизм СРП также не является сугубо гражданско-договорным актом. После подписания соглашения о разделе продукции право пользования соответствующим участком недр удостоверяется лицензией. То есть оба российских механизма доступа к недропользованию пересекаются друг с другом и предусматривают обязательное оформление двух документов - лицензии и договора, в отличие от мировой практики, которая не допускает их совмещения, поскольку у них разная правовая природа.
Если подходить с чисто формальных правовых позиций, то оба действующих в России механизма доступа к недропользованию почти не отличаются друг от друга. Лицензионное соглашение можно составлять по образу и подобию соглашения о разделе продукции. Тем не менее законы о недрах и о СРП отличаются заложенными в них нормами, определяющими важные условия передачи участков недр в пользование, а именно:
Собственность на добытые полезные ископаемые, горное имущество, геологическую информацию и т. п.;
Создание ликвидационного фонда, который до сих пор отсутствует при лицензионном режиме недропользования, а без него через 10-15 лет, когда будут завершаться сроки большинства выданных лицензий, не будут накоплены финансовые средства на ликвидацию;
Учет финансово-хозяйственной деятельности недропользователя или инвестора и его отчетность перед государством по каждому участку недр
4 О внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, внесении изменений и дополнений в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 июня 2003 года № 65-ФЗ.
(соответствующее положение отсутствует в Законе о недрах);
Возмещение вреда, причиненного пользователю недр, или, наоборот, государству (соответствующее положение отсутствует в Законе о СРП).
В одной стране не может быть различий в отношении права собственности на добытые полезные ископаемые при административном лицензировании и в условиях СРП. И в том и в другом случае компании или консорциуму компаний передается право пользования участком государственного фонда недр. Но в условиях СРП законом установлено, что в собственность инвестора передается добытое им минеральное сырье, по стоимостному эквиваленту соответствующее возмещаемым затратам и его доле чистой прибыли. Почему же тогда при административном разрешении в лицензионном соглашении допускается возможность передачи по условиям лицензии в собственность недропользователя 100 процентов добытого им минерального сырья (ст. 1.2 Закона о недрах)? Совершенно ясно, что при любом механизме доступа к эксплуатации участка недр условия недропользования должны быть идентичными, когда дело касается права собственности на добытые полезные ископаемые, созданное недропользователем горное имущество и т. п. Различия между этими двумя механизмами недропользования заключаются в следующем:
В специальном налоговом режиме, при котором часть платежей заменяется разделом прибыльной продукции;
В гарантии неизменности ставок налогов на весь период действия СРП;
В правилах возмещения, в том числе ускоренного возмещения, капитальных вложений вместо принятых в лицензировании норм амортизационных отчислений.
Правовое регулирование отношений
недропользования
Недра - это одна из тех немногих основ-
ных составляющих национального богатства, которая по Закону о недрах является государственной собственностью и не подлежит приватизации. Кто владеет и распоряжается собственностью, тот управляет ею и получает доходы от ее использования. Под доходами здесь и далее понимаются средства, поступающие государству от недропользования в виде налогов, сборов, таможенных пошлин, платежей. В обособленном положении находятся рентные доходы, но такое понятие отсутствует в существующем законодательстве.
Рента является объективной реальностью, она всегда возникает при добыче полезных ископаемых - это утверждение ни у кого не вызывает возражений. Отсюда логически следует однозначный вывод о том, что собственник государственного фонда недр является собственником ренты. Но это, казалось бы, очевидное утверждение вызывает яростные споры, а порой и резко отрицательное отношение. Так, бывший экономический советник Президента Российской Федерации Андрей Илларионов считал, что «природная рента - это одно из наших самых больших несчастий. Особенно та, которая получается при реализации топлива, в том числе на мировом рынке»5.
Но именно природная рента и право собственности на нее лежат в основе построения рентоориентированной экономики. Общая сумма ренты и государственное управление ее образованием, поступлением в доходы бюджета и расходованием зависят не только и не столько от права собственности на недра, сколько от того, какое право собственности установлено на извлеченные из недр полезные ископаемые и сопутствующие права собственности на геологическую информацию и горное имущество. По этой причине право собственности в недропользовании в зависимости от объекта разделено на четыре составляющие:
1) собственность на недра и запасы залегающих в недрах полезных ископаемых;
2) собственность на добытые полезные ископаемые;
3) собственность на горное имущество;
4) собственность на геологическую информацию.
Права собственности в недропользовании с позиции построения рентоориентированной экономики Собственность на недра и запасы
полезных ископаемых
В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации «природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности», что в некоторой степени противоречит подпункту «в» пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, где определено, что «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся... вопросы (выделено автором. - С.К.) владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами».
Хотя Конституция Российской Федерации допускает различные формы собственности на природные ресурсы, статьей 1.2 Закона о недрах установлено однозначно, что «недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью». И далее в этой же статье повторяется приведенная нами выдержка из статьи 72 Конституции Российской Федерации. Понятие «государственная собственность» означает, что недра находятся и в собственности Российской Федерации, и в то же время в собственности субъекта Российской Федерации, то есть в совместном ведении. Но в Конституции Российской Федерации к совместному ведению отнесены только отдельные вопросы права собственности на недра и содержащиеся в них ПИ. Поэтому эта норма требует построения механизма ее реализации, который должен содержаться в законодательстве о недрах.
Необходимо нормативное правовое решение по крайней мере трех важнейших проблем:
1) разграничение государственной собственности на недра на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. Для решения этой проблемы предлагались разные варианты, а именно:
Все участки недр со всеми полезными ископаемыми, кроме общераспространенных полезных ископаемых (ОПИ), отнести к федеральной государственной собственности, а участки недр, содержащие ОПИ, - к собственности субъектов Российской Федерации;
Установить критерии, например, по размеру месторождения (или по объемам запасов ПИ) и т. п.;
Определить перечень стратегических ПИ, для которых устанавливается исключительно федеральная государственная собственность;
Подписать с каждым субъектом Российской Федерации договоры (соглашения) с приложением списка месторождений, передаваемых в их собственность.
После длительных дискуссий принят первый из перечисленных вариантов;
2) разделение триады собственности (владение, пользование и распоряжение) по уровням исполнительной власти. Например, пользование передать в ведение субъектов Российской Федерации. Но из этой триады правовых отношений нельзя вычленить какую-либо одну, так как утратится сущность права собственности;
3) разграничение функций управления государственной собственностью, к которым относятся регулятивные (в том числе нормотворческие), исполнительнораспорядительные и контрольные функции. Например, регулятивные функции отнести исключительно к полномочиям Российской Федерации, большинство контрольных функций также закрепить за Российской Федерацией, но отдельные контрольные функции могут быть переданы на уровень субъектов Российской Федерации. Что касается исполнительно-распорядительных
функций, то они могут распределяться между Российской Федерацией и его субъектами по взаимному соглашению, при этом субъект Российской Федерации должен иметь соответствующие финансовые, технические и кадровые средства для исполнения передаваемых ему полномочий.
Собственность на добытые полезные
ископаемые
Законодательство о недрах имеет противоречивые, несогласованные между собой нормы относительно права собственности на добытые ПИ. Так, в статье 1.2 Закона о недрах установлено, что «добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии (выделено автором. -С.К.) могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности». Как видно, повторена конструкция статьи 9 Конституции Российской Федерации с отсылкой на то, что право собственности на добытые ПИ устанавливается государством при лицензировании конкретного участка недр. В пункте 7 статьи 12 Закона о недрах предписано, что лицензия в обязательном порядке должна содержать «согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье (выделено автором. -С.К.)».
Непонятно, почему одна и та же конституционная норма (ст. 9) интерпретируется по-разному: в отношении недр зафиксирована государственная собственность на них, а в отношении извлеченных из недр полезных ископаемых допускается любая форма собственности. Почему государственная собственность вдруг трансформируется в частную или какую-либо иную собственность? По какой экономической логике собственник недр добровольно соглашается расстаться с собственностью на добытые полезные ископаемые? Государство владеет участком недр, где, допустим, находится природный самородок золота весом несколько килограммов. Владелец лицензии извлек этот самородок. Неужели он вправе его взять себе? Образно говоря, копнул ло-
патой и стал миллионером? Но именно этот экономический абсурд заложен в нормы Закона о недрах, поскольку государство, выдавая лицензию, разрешило присвоить недропользователю свою собственность.
Получается, что действующий Закон о недрах превратил лицензирование в раздачу государственной собственности на недра.
Кстати, подобный механизм раздачи собственности отсутствовал в первой редакции Закона о недрах: не было статьи 1.2 с разнообразием форм собственности на извлеченные из недр полезные ископаемые, а положение пункта 7 статьи 12 звучало следующим образом: «лицензия должна содержать... согласованный уровень добычи минерального сырья, а также соглашение о его долевом распределении... (выделено автором. - С.К.)» (п. 6 ст. 12 Закона о недрах в редакции 1992 года). Это первоначальное требование к содержанию лицензии необходимо восстановить в Законе о недрах. Другими словами, собственник недр при выдаче лицензии согласовывает ту часть (долю) добытых полезных ископаемых (в натуральном выражении), которая передается в собственность предпринимательской структуре (недропользователю). Именно такая конструкция права собственности на добытые ПИ заложена в Законе о СРП, который был введен в действие в 1995 году. Но тогда же были внесены изменения в статью 12 Закона о недрах, и в нем появилась статья 1.2. Такая одновременная рассогласованность вызывает удивление.
Между прочим, в подавляющем большинстве действующих лицензий не указано право собственности на добытые ПИ. Но неофициально считается, что извлеченные из недр ПИ передаются в собственность недропользователю. Отсутствие законодательного механизма регулирования права собственности, принципов и критериев долевого распределения добытых ПИ порождает неопределенность для будущих недропользователей.
Право собственности на имущество, которое имеет собственник (в данном случае государство), может быть приобретено только на основании сделки об отчуждении
этого имущества. При этом момент возникновения права собственности у приобретателя по договору возникает с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором. Таким же образом должен быть установлен порядок передачи и раздела собственности на добытые ПИ. По своей правовой природе лицензия на пользование недрами не является договором, а представляет собой специальное государственное разрешение (включающее установленной формы бланк, а также текстовые, графические и иные приложения), которое удостоверяет право ее владельца на пользование участком недр.
Следовательно, необходимо устранить указанный пробел в Законе о недрах, законодательно установить механизм возникновения права собственности пользователей недр на добытые полезные ископаемые, порядок и критерии раздела этой собственности между государством и предпринимателем.
Собственность на горное имущество
В действующей редакции Закона о недрах отсутствует даже упоминание о горном имуществе. Все попытки внести в этот закон статьи о горном имуществе, его перечне и праве собственности на него закончились неудачей.
При лицензионном механизме доступа к недропользованию упоминание о горном имуществе имеется только в Положении о порядке лицензирования пользования недрами6, подпункт 19.7 которого гласит: «Предприятия, деятельность которых не будет продлена лицензией, обязаны передать новым владельцам лицензий геолого-техническую документацию по находившимся в их ведении участкам недр, подготовительные и эксплуатационные горные выработки, недвижимое горное имущество (выделено автором. - С.К.). Порядок и условия этой передачи, размеры компенсационных выплат за ранее произведенные затраты определяются договором между прежним и новым пользователями недр».
Как ни странно, этот подпункт действует до сих пор: недропользователи считают созданное ими недвижимое горное имущество своей, то есть частной, собственностью.
Однако здесь не все так однозначно, как представляют себе сторонники частной собственности на горное имущество. В статье
11 Закона о СРП «Право собственности на имущество и информацию» в соответствии с мировой практикой введена следующая нормативная конструкция: «Имущество,
вновь созданное или приобретенное инвестором и используемое им для выполнения работ по соглашению, является собственностью инвестора, если иное не предусмотрено соглашением. Право собственности на указанное имущество может перейти от инвестора к государству со дня, когда стоимость указанного имущества будет полностью возмещена (выделено автором. -С.К.), или со дня прекращения соглашения, или с иного согласованного сторонами дня на условиях и в порядке, которые предусмотрены соглашением. При этом в течение срока действия соглашения инвестору предоставляется исключительное право на пользование таким имуществом на безвозмездной основе для проведения работ по соглашению...».
В приведенной формулировке ключевой фразой к пониманию собственности на горное имущество является возмещение государством стоимости имущества. Именно возмещение затрат и стоимости горного имущества является одним из важнейших принципов и механизмов построения рентоориентированной экономики.
Подчеркнем еще одно важнейшее обстоятельство, тесно связанное с правом собственности на горное имущество. Предположим, что орган управления государственным фондом недр начал процедуру прекращения права пользования участком недр (отъема лицензии) на основании пункта 3 статьи 20 Закона о недрах по причине «систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами». И допустим, что речь идет
6 Положение о порядке лицензирования пользования недрами: утверждено постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 3314-1.
об уникальном месторождении нефти и газа (типа Уренгойского или Самотлорско-го месторождений), на которых пробурены десятки тысяч эксплуатационных скважин, суммарная стоимость которых составляет миллиарды долларов. Если эти скважины находятся в частной собственности, то где государство возьмет средства для выкупа этой частной собственности? Или как в этом случае можно передать на основании торгов такие крупные участки недр другому недропользователю по договору с прежним недропользователем в соответствии с подпунктом 19.7 Положения о порядке лицензирования пользования недрами? Ответ один: никак, если установлена частная собственность на горное имущество.
Собственность на геологическую
информацию
Неотъемлемой частью геологоразведочных работ являются геологическая информация, собираемая в процессе проведения работ, ее последующая аналитическая обработка и интерпретация. По этой причине в несколько утрированном виде геологоразведочный процесс нередко называют информационным процессом (а само месторождение отождествляют с понятием «информация о месторождении»).
В отношении права собственности на геологическую информацию существуют различные мнения, дискуссия о ее принадлежности продолжается до сих пор. Утвердилось мнение, что собственником геологической информации является тот, за чьи средства она была получена. Также не прекращаются споры о том, может ли вообще геологическая информация быть предметом купли-продажи, залога и т. п. или же ее можно передавать только во временное пользование.
Законодательство о недрах по-разному трактует понятие геологической информации, право собственности (в частности право пользования) на нее. В пункте 7 статьи 12 первой редакции Закона о недрах записано, что лицензия должна содержать «соглашение о правах на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами». Здесь ключевым
является слово «права», которые можно рассматривать по-разному, к примеру право владения или право пользования. Однако уже в следующей редакции Закона о недрах (1995 г.) в тот же пункт добавлено слово «собственность» и получилось, что лицензия должна содержать: «соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами». Такая формулировка сохраняется и в последней (действующей) редакции Закона о недрах. Получается, что в настоящее время геологическая информация может находиться в любой форме собственности.
В некоторое противоречие со статьей
12 вступает статья 27 Закона о недрах в редакции 1992 года, которая определяет, что геологическая информация «является собственностью заказчика, финансировавшего работы (выделено автором. - С.К.), в результате которых получена данная информация, если иное не предусмотрено лицензией на пользование недрами». В дальнейших редакциях Закона о недрах (начиная с 1995 года) из статьи 12 приведенный абзац был исключен. Но при этом закреплено, что геологическая информация может находиться «в государственной собственности или в собственности пользователя недр». И далее уточняется: «Геологическая и иная информация о недрах, полученная пользователем недр за счет собственных средств, является собственностью пользователя недр (выделено автором. - С.К.) и предоставляется пользователем недр по установленной форме в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации с определением условий ее использования, в том числе в коммерческих целях».
Установленное действующим Законом о недрах право собственности на геологическую информацию порождает парадоксальные ситуации. Участок недр и содержащиеся в нем полезные ископаемые являются государственной собственностью, а геологическая и иная информация об этих полезных ископаемых может быть частной собственностью. И если собственник этой информации не захочет, то государство не
вправе выставить участок недр на торги и выдать лицензию. Получается, что государство вынуждено выдать лицензию на добычу собственнику геологической информации.
Совсем по-другому трактуется собственность на геологическую информацию в пункте 2 статьи 11 Закона о СРП: «Вся первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашению, принадлежат на праве собственности государству (выделено автором. - С.К.). При соблюдении условий конфиденциальности, предусмотренных соглашением, инвестор имеет право свободно и безвозмездно пользоваться указанными информацией, данными и образцами в целях выполнения работ по соглашению». Следовательно, в режиме СРП, как и в случае с горным имуществом, действует принцип возмещения затрат на геологоразведочные работы из стоимости добытых полезных ископаемых, находящихся, как и участок недр, в государственной собственности.
Аналогичный механизм должен действовать и при лицензионном порядке доступа к пользованию недрами. Если выдана лицензия на разведку и добычу, то пользователь недр компенсирует свои затраты на геолого-разведочные работы после реализации добытых полезных ископаемых, принадлежащих на праве собственности государству. Если же выдана поисковая лицензия на геологическое изучение недр и недропользователь по итогам поисковооценочных работ открыл месторождение, то он обязан продать государству соответствующую геологическую и иную информацию. Ее стоимость определяется нормативными затратами с учетом нормальной прибыли и коэффициента инфляции. В этом случае право собственности на геологическую информацию после ее покупки
переходит государству, и оно может выставить соответствующий участок недр на торги.
Е.А. Козловский и В.Ю. Зайченко7 также считают геологическую информацию (они называют ее «информационными ресурсами») государственной собственностью и относят ее в соответствии со статьей 130 ГК РФ к движимому имуществу. Более правильным, на наш взгляд, является отнесение геологической информации к недвижимому имуществу, так как геологическая информация неразрывно связана с конкретным участком недр, является его неотъемлемой частью. Как и в случае с горным имуществом, геологическая информация составляет единое целое с участком недр и с находящимся на нем недвижимым горным имуществом. Таким образом, при передаче участка недр в пользование геологическая информация подчиняется и следует судьбе главной вещи (ст. 135 ГК РФ).
Упомянутые авторы предлагают право пользования геологической информацией оформлять в виде отдельной лицензии. Это не представляется целесообразным. Вместо этого к лицензии на пользование недрами должен прилагаться акт о передаче недропользователю геологической информации, который становится ее неотъемлемой частью, также как горноотводный акт и акты о передаче горного имущества, к примеру, эксплуатационных скважин на добычу нефти и газа.
Соответствующие изменения должны быть внесены в первый абзац статьи 11 Закона о недрах, в котором перечисляются неотъемлемые составные части лицензии. Также следует внести необходимые поправки в статью 12 «Содержание лицензии на пользование недрами» и статью 27 «Геологическая информация о недрах» этого закона.
Таким образом, государственная собственность на участки государственного фонда недр распространяется:
1) на участки недр как геометризован-ные блоки недр и содержащиеся на участ-
7 Козловский Е. А., Зайченко В. Ю. Информация - это вещь // Природно-ресурсные ведомости. 2003. № 2526.
ке недр минерально-сырьевые ресурсы согласно статье 1.2 Закона о недрах;
2) на добытые полезные ископаемые;
3) на недвижимое горное имущество;
4) на геологические информационные ресурсы об участке недр (собственно информация, ее аналитическая и модельная обработка и интерпретация, к примеру подсчет запасов, технико-экономическое обоснование коэффициентов извлечения нефти и т. п., а также образцы горных пород, керн и т. д.).
Перечисленные четыре элемента, будучи разнородными вещами, образуют единое целое, предполагающее использование их по общему назначению, и рассматриваются как одна сложная вещь (статья 134 «Сложные вещи» ГК РФ). Общее назначение этой сложной вещи заключается в добыче полезных ископаемых. Главной вещью является участок недр с содержащимися в нем минерально-сырьевыми ресурсами. Геологические информационные ресурсы, а также недвижимое горное имущество являются вещами, предназначенными для обслуживания главной вещи, связанными между собой общим назначением, а потому в соответствии с ГК РФ следуют судьбе главной вещи. Любые гражданско-правовые сделки, заключаемые по поводу сложной вещи, должны распространяться на все ее составные части. Отсюда следует, что в лицензиях (лицензионных соглашениях) на пользование участком недр и соглашениях о разделе продукции должны быть детально описаны все четыре элемента в качестве единого целого одной сложной вещи.
ЛИТЕРАТУРА
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
4. КлюкинБ. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки (Англия, Канада, США, Франция, ФРГ). М., 2000.
6. Реформы во всех сферах будут продолжены: интервью Председателя Правительства Российской Федерации Михаила Касьянова // Ведомости. 2004. 1 декабря.
7. О внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, внесении изменений и дополнений в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 июня 2003 года № 65-ФЗ.
8. Скорнякова А., Орехин П. Илларионов защитил Ходорковского и Абрамовича // Независимая газета. 2003. 15 июля.
9. Конституция Российской Федерации: принята 12 декабря 1993 года по результатам всенародного голосования, проведенного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».
Аннотация
Право собственности как право конкретных субъектов на определенные объекты (имущество) сводится к трем правомочиям: праву владения, праву пользования и праву распоряжения. Эти правомочия в комплексе составляют юридическое право собственности.
В сфере недропользования, когда собственность на недра по закону принадлежит государству, весьма важно знать, кто и как определяет и юридически оформляет правомочия субъектов, фигурирующих на рынке геологического изучения и использования недр. От оптимального решения этих вопросов во многом зависит рациональное использование недр, являющихся национальным достоянием, а следовательно и доходы государства, а также хозяйствующих субъектов. Рассмотрению этих вопросов и посвящена настоящая статья. В сфере недропользования используются многие виды движимого и недвижимого имущества, право собственности на которые принадлежать различным субъектам. Что касается собственности, принадлежащей государству – Российской Федерации как юридическому лицу, то это весьма ограниченное число видов имущества, которые установлены законами Российской Федерации. Учитывая сложный характер правоотношений собственника, владельцев и пользователей государственной собственности, функционирующей в сфере недропользования, рассмотрение вопросов их правомочий в условиях рыночной экономики представляет особый интерес.
Прежде всего необходимо определиться с понятиями “движимого ” и “недвижимого ” имущества, а затем рассматривать права собственности на это имущество различных субъектов, реализующих права владения, использования и распоряжения.
Согласно юридическому определению “имущество” – это то, что находится в чьей-либо собственности, принадлежит кому-либо. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) в статье 130 конкретизирует вещи, относящиеся к недвижимому и движимому имуществу, а именно: пункт 1 – “К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все то, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. К недвижимым вещам также относятся, подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. К недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество ”.
Пункт 2 – “Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом. Регистрация прав на движимое имущество не требуется, кроме случаев, указанных в законе ”.
Приведенные законодательные положения позволяют определять конкретные виды объектов, использующихся в сфере недропользования как имущество, и рассматривать право собственности отдельных субъектов, действующих в этой сфере.
Право собственности как право конкретных субъектов на определенные объекты (имущество) сводится к трем правомочиям: праву владения, праву пользования и праву распоряжения имуществом.
Право владения [лат. jus possessionis] – это предоставленная законом возможность фактического обладания вещью и удержания ее в собственном владении.
Право пользования [лат. jus utendi] – это основанная на законе возможность эксплуатации имущества, извлечения из него полезных свойств и /или получения от него плодов и доходов.
Право распоряжения [лат. jus possidendi] – это
Эти правомочия тесно взаимосвязаны и лишь только в комплексе составляют юридическое право собственности.
Рассмотрим как эти правомочия реализуются в сфере недропользования применительно к собственности на недра.
Недра и право собственности.
Согласно статьи 9, пункт 1 Конституции Российской Федерации: “Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории”, а пункт 2 этой же статьи гласит: “Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности”. Из этих основополагающих положений и исходят законодатели, осуществляющие разработку правовых норм, определяющих право собственности на недра в целом и их отдельных участков в российском законодательстве.
Согласно действующему Федеральному закону “О недрах” в редакции от 8 февраля 1995 года с дополнениями и изменениями, внесенными в 1999, 2001, 2002 и 2003 годах указано, что: “Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ” (статья 1-2).
Как видно, природные ресурсы недр, о которых говорится в Конституции Российской Федерации, являются государственной собственностью, а участки недр в которых они содержатся: “не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами ” (статья 1-2, абзац второй). Отсюда следует, право распоряжения не может быть реализовано действующими субъектами за исключением государства, а право владения и пользования определяются федеральными законами.
В Федеральных законах “О недрах”, “О соглашениях о разделе продукции” и “О континентальном шельфе Российской Федерации” право владения и пользования государственной собственностью на недра предусмотрены в ряде статей. Например, в законе “О недрах” право владения и пользования участками недр предоставляется на основании лицензионных соглашений, а именно: “Лицензия предоставляет право владения участками недр на условиях определяемых лицензиями с целью временного пользования для геологического изучения, разведки и доразведки месторождений полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, образования особо охраняемых объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздоровительное и иное назначение ” (статьи 6 и 11).
Как видно, собственник недр – государство предоставляет недропользователям право владения участками недр только для указанных в законе целей на определенных условиях для временного пользования, но отнюдь не право распоряжения ими .
Как было указано выше, право пользования – это основанная на законе возможность эксплуатации имущества, извлечения из него полезных свойств и /или получения от него плодов и доходов, а право распоряжения – это предоставленная собственнику возможность по своему усмотрению и в своих интересах совершать действия, определяющие юридическую судьбу имущества.
Характерным примером реализации одновременно прав пользования и распоряжения участками недр является лицензирование добычи полезных ископаемых. Статья 1-2 абзац 3 закона “О недрах” по этому поводу гласит: “Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности ”, а это значит, что субъекты – недропользователи, получившие лицензию на право добычи полезных ископаемых, могут реализовать право пользования и распоряжения добытым сырьем в полном объеме в пределах установленной лицензией квоты на его добычу.
В соответствии с “Положением о порядке лицензирования пользования недрами” ( 1992 г.) участки недр представляются в пользование в виде горного или геологического отвода.
Участок недр в виде горного отвода предоставляется: при выдаче лицензии на право добычи полезных ископаемых, строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, организации особо охраняемых участков недр, а также при проведении геологического изучения недр с одновременной или непосредственно следующей за ним добычей полезных ископаемых.
Участки недр в виде геологического отвода предоставляются при выдаче лицензий на геологическое изучение недр.
Отсюда следует, что правомочия, предоставляемые недропользователям этими видами лицензий, будут различными.
В настоящее время разрабатывается новый Федеральный закон “О недрах”, каким он будет покажет время. В новом законе, очевидно, будут предусмотрены иные правовые нормы владения, пользования и распоряжения недрами, что потребует новых комментариев, а также повлечет за собой необходимость разработки и утверждения нового “Положения о порядке пользования недрами”, так как действующее явно устарело. Оно было утверждено еще Постановление Верховного Совета Российской Федерации в 1992 году и ни разу не изменялось.
Право собственности на недра при определенных условиях может быть реализовано в виде нематериальных активов, которые могут отражаться в бухгалтерском балансе субъектов – правообладателей в разделе “нематериальные активы” в соответствии с “Положением по бухгалтерскому учету нематериальных активов” ПБУ-14/2000 Минфина России. Условия взятия на учет объектов права указаны в этом нормативном документе, главными из которых являются – наличие юридических оснований для признания исключительных прав на объекты природных ресурсов конкретных субъектов, а также их стоимостная оценка.
Следует констатировать, что в сфере недропользования, как и в сфере природопользования в целом, отсутствует практика оценки стоимости прав собственности на природные объекты и включение их в состав нематериальных активов, так как разработанных методик экономической оценки права, являющегося нематериальной категорией, применительно к указанным объектам, пока не существует. Такое положение затрудняет объективную экономическую оценку выдаваемых лицензий на право владения, пользования и распоряжения природными ресурсами недр, что не отвечает условиям рыночной экономики и ведет к существенным потерям доходов государства. Следует отметить, что подобная ситуация имеет место и с объектами интеллектуальной собственности, принадлежащих на праве собственности государству.
Геологическая информация о недрах и право собственности.
В обиходе бытует крылатая фраза: “Кто владеет информацией – тот владеет миром ”. Применительно к геологической информации о недрах можно сказать, что: “Тот кто владеет геологическими информационными ресурсами о недрах Земли – тот владеет настоящим и будущим социально-экономического развития общества ”.
В связи с этим вопрос – кому на правах собственности должна принадлежать геологическая информация о недрах является далеко не праздным.
Действующий Федеральный закон РФ “О недрах” на этот вопрос дает следующий ответ: “Геологическая и иная информация о недрах, полученная за счет государственных средств, является государственной собственностью” (ст. 27, абзац 1) и “Геологическая информация и иная информация о недрах, полученная пользователем недр за счет собственных средств является собственностью пользователя недр” (ст. 27, абзац 2). Казалось бы вопрос исчерпан, однако в Федеральном законе РФ “О соглашениях о разделе продукции” указано, что: “Вся первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашению, принадлежат на праве собственности государству” (ст. 11, пункт 2).
По мнению правоведов это законодательная норма является исключением из общих положений, изложенных в Законе РФ “О недрах”. Однако, зарубежные инвесторы, изъявившие желание вложить свой капитал в развитие экономики России, являются такими же недропользователями как и отечественные, разница состоит только в том, что правовое оформление недропользования на условиях раздела продукции в отличие от обычного недропользования осуществляется на основании различных нормативных документов. В первом случае – в виде лицензии на геологическое изучение недр или добычу полезных ископаемых, а во втором – в виде соглашения (договора), в соответствие с которым Российская Федерация предоставляет инвестору на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку и добычу минерального сырья на участке недр указанном в соглашении (ст. 2, пункт 1, Закона “О соглашении о разделе продукции”). Далее – в соответствии с этим же законом: “Право пользования участками недр на условиях раздела продукции предоставляется инвестору на основании соглашения ” (ст. 4, пункт 1), однако при этом “лицензия на пользование участком недр, которая удостоверяет право пользования участком недр, указанным в соглашении, выдается инвестору органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным подразделением ” (ст. 4, пункт 2). Отсюда следует, что при оформлении лицензии указанными органами на пользование недрами в соответствии с “Положением о порядке лицензирования пользования недрами” они должны будут руководствоваться условиями, перечисленными в пункте 8, в том числе и указаниями о правах на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами (8 абзац), в то же время согласно пункту 11.8 этого Положения предусмотрено: “После принятия заявки на участие в конкурсе предприятию – заявителю предоставляется пакет геологической информации по интересующему участку недр. Пакет должен содержать необходимый объем геологической, горно-технической, технологической и иной информации для проведения предприятием – заявителем технико-экономических расчетов показателей ведения работ ”. Обращает на себя внимание, что в данном пункте не указано на каких условиях предоставляется весьма значительный объем геологической информации, которая на правах собственности принадлежит государству и использование ее должно соответствовать российскому законодательству.
Из вышеприведенного следует, что при составлении соглашения (договора) о разделе продукции в соответствии с Законом РФ “О соглашении о разделе продукции” должно быть записано, что право на геологическую информацию, получаемую в процессе работ инвестором, принадлежит на праве собственности государству (ст. 11, пункт 2), а в лицензии лицензиар в соответствии с Законом РФ “О недрах” (ст. 27, абзац 2) должен записать, что она на праве собственности принадлежит недропользователю. Налицо противоречия, закрепленные законодательным путем.
Как разрешить это противоречие?
Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации информация является вещью и как имущество объектом гражданских прав (ст. 128); она должна на правах собственности принадлежать определенному физическому или юридическому лицу. Поскольку геологическая информация связана с недрами как объективно существующем материальным объектом, имеющим большое социально-экономическое значение для общества, то необходимо рассматривать правовые отношения ее использования с точки зрения ее значимости, так как без документированной геологической информации определить количество и качество минерально-сырьевых, энергетических, водных и иных ресурсов недр невозможно, а следовательно и оценить насколько обеспечена “основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории России ”, предусмотренного Конституцией Российской Федерации. Из этого следует вывод, что документированная геологическая информация о недрах должна принадлежать всему народу Российской Федерации, а не отдельным недропользователям, которые получили ее за свой счет, как это записано в статье 27, Закона РФ “О недрах”.
Национальное достояние любых видов и форм охраняется государством, но для этого оно должно быть его собственностью. В связи с этим, документированная геологическая информация, на основании которой определяются природные ресурсы недр как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, на праве собственности также должна принадлежать государству, независимо за счет каких средств и кем она получена. Это позволит рационально ее использовать как для удовлетворения текущих потребностей страны в природных ресурсах, так и для обеспечения в них подрастающего поколения, которые не должны зависеть от “условий ее использования, в том числе в коммерческих целях, определяемых недропользователем ” как это указано в действующем Законе РФ “О недрах” (статья 27, абзац 3).
Для компенсации затрат недропользователей на получение геологической информации в пределах отдельных участков, выданных им для геологического изучения на основании лицензий, можно предоставлять им право безвозмездного пользования ею для геологоразведочных работ на этих участках, а также гарантировать предоставление права на разведку выявленных месторождений полезных ископаемых и последующей их разработки. Однако после завершения геологического изучения предоставленных участков лицензиат обязан будет передать всю полученную геологическую информацию в государственные фонды хранения, без каких либо условий .
Поскольку документированная геологическая информация является основой определения количества и качества природных ресурсов, то право владения и использования ею должно осуществляться на основе договора (лицензии) с указанием объемов передаваемых прав (ограничение сроков использования, запрещение передачи третьим лицам и т.д.), что позволит сохранить документированную геологическую информацию для исследователей и последующих поколений и сделать ее действительно национальным достоянием. Это, к сожалению, пока не реализуется.
Конституция Российской Федерации допускает различные формы собственности на Землю и природные ресурсы (статья 9), что позволяет распространить действия этой законодательной нормы и на геологическую информацию о недрах.
Геологическая информация о недрах как и любая иная государственная собственность может находиться в частной и иной собственности на основании законодательных актов Российской Федерации, в которых должен быть прописан механизм передачи ее в частные руки. Такой механизм уже имеется на информационные объекты творческой деятельности, право на которые определено в Гражданском Кодексе Российской Федерации (ГК РФ)следующим образом: “В случаях и в порядке установленных настоящим Кодексом и другими законами, признается исключительное право (интеллектуальная собственность) гражданина и юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ или услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.) ” (статья 138, ГК РФ). Поскольку информационные геологические материалы создаются в результате интеллектуальной деятельности – геологические отчеты, карты, разрезы, подсчетные планы, ТЭО и т.д., которые по международной и отечественной классификации являются объектами авторского права, а, следовательно, и объектами исключительных прав, то при наличии соответствующего юридического оформления, четко прописанного в российском законодательстве, эти объекты могут находиться как в государственной, так и в частной собственности юридических или физических лиц. Это положение касается только объектов интеллектуальной собственности, на которые имеются исключительное право конкретных субъектов правоотношений, и никаких иных.
Кроме того, по нашему мнению, можно допускать передачу геологической информации в частную собственность на основании исключительной лицензии по небольшим локальным участкам недр, не оказывающих существенного влияния на оценку минерально-сырьевого потенциала района или региона, на условиях ограничивающих пределы ее использования (передача третьим лицам, продажа за рубеж и т.д.). Таким образом, на наш взгляд, можно обеспечить выполнение конституционных положений без ущерба для национального информационного достояния о недрах России.
Возможно, в новом законе “О недрах” будут приняты другие решения по этому вопросу – покажет время, однако исходя из вышеизложенного можно заявить, что геологическая информация о недрах должна принадлежать на правах собственности Российской Федерации как гаранту сохранения национального достояния независимо от источников ее образования за исключением объектов интеллектуальной собственности, которые при наличии юридического основания, могут быть в государственной, частной или иных формах собственности.
В настоящее время в соответствии с действующим законом “О недрах” распоряжение геологической информацией о недрах находится в компетенции органов государственной власти Российской Федерации в сфере недропользования (статья 3, пункт 4), а в положении об Агентстве недропользования, утвержденного Правительством Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293 предусмотрено, что оно осуществляет функции по оказанию “государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования ” (пункт 1, I раздел “Общие положения”). Поскольку согласно ГК РФ (статья 128) информация является имуществом, то Агентство недропользования юридически наделено правом: “предоставления в пользование за плату геологической информации о недрах, полученной в результате государственного изучения недр ” (пункт 5.3.2 II раздела “Полномочия”). Право владения и пользование геологической информацией о недрах должно предоставляться исполнительным органом государственной власти на основании лицензий как самостоятельного вида государственной собственности, что соответствует статье 43-1 действующего закона “О недрах”, которой предусмотрена плата за пользованием геологической информацией о недрах, полученной за счет государственных средств, в следующей редакции: “За пользование геологической информацией о недрах полученной за счет государственных средств, может взиматься плата. Размер платы за указанную геологическую информацию и порядок ее взимания определяются положением, утвержденным Правительством Российской Федерации ”. Это законодательное положение подтверждает право Агентства недропользования оформлять за плату право пользования геологической информации о недрах как государственной собственностью на определенных условиях в соответствии с договором.
Следует констатировать, что это пока не реализуется. Одной из причин этого можно считать тот факт, что Правительство Российской Федерации приняло постановление от 25 января 2002 года № 57 “О плате за геологическую информацию о недрах” без указания порядка ее взимания как это предписано в статье 43-1 закона РФ “О недрах”, что и вызвало неоднозначную трактовку принятого решения. Кроме того оно решило, что оплачивать геологическую информацию следует по себестоимости, что не соответствует условиям рыночной экономики.
В настоящее время в связи с утверждением Правительством Российской Федерации Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370, в котором определены его полномочия, указанное упущение можно легко исправить в связи с тем, что МПР России наделена правом принимать самостоятельно нормативные документы в установленной сфере деятельности, в том числе и “порядок и условия использования геологической информации о недрах, являющейся государственной собственностью ” (раздел II “Полномочия”, пункт 5.2, подпункт 5.2.6). В связи с этим, достаточно разработать и утвердить в МПР России нормативный документ: “Порядок предоставления права пользования геологической информации о недрах и взимания платы за нее ”, чтобы решить вопросы прав владения, пользования и распоряжения геологической информации о недрах на весьма выгодных для государства условиях.
Результаты интеллектуальной деятельности в сфере недропользования и право собственности.
При геологическом изучении и использовании природных ресурсов недр широко развита интеллектуальная деятельность не только профессионалов, но и рядовых специалистов, занятых в этой сфере. Результаты их творческого руда позволяют обеспечивать экономические и социальные условия для развития общества за счет использования выявленных и разведанных ими минерально-сырьевых, энергетических, водных и других природных ресурсах недр, а также обоснования рационального взаимодействия человека и окружающей среды.
Результаты интеллектуальной деятельности представляют собой особые ценности для общества и государства в целом и могут быть выражены как в материально-вещественной форме – в виде научно-технической продукции (НТПр), так и в нематериальной форме – в виде права на объекты интеллектуальной собственности (ОИС). Этот вид еще называют неосязаемой формой, так как он представлен исключительным правом ее создателей на результаты творческого труда.
Взаимоотношения государства, заказчиков, творческих коллективов и отдельных личностей при создании и использовании интеллектуальных ценностей носят достаточно сложный характер, но их главной особенностью является – обеспечение свободы творчества и правовой охраны результатов законодательным путем (статья 44 Конституции Российской Федерации).
Вот как устанавливает Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) правоотношения и объекты права в области интеллектуальной деятельности: “В случаях и в порядке, установленных настоящим Кодексом и другими законами, признается исключительное право (интеллектуальная собственность) гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ и услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.). Использование результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации, которые являются объектами исключительных прав, может осуществляться третьими лицами только с согласия правообладателя ” (статья 138).
Как видно, правомочия лиц ГК РФ устанавливает в виде исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, а это означает, что эти права на их использование принадлежат только лицам, создавших интеллектуальные ценности, и никому другому. Объектами права в данном случае являются: результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, работ и услуг . А что же в этом случае является вещью, вокруг которых складываются правоотношения среди людей в обществе?
Обратимся снова к ГК РФ, статья 128 которого гласит: “К объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, работы и услуги, информация, результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность, нематериальные блага)”. Как видно, имуществом могут быть как сами результаты интеллектуальной деятельности, так и исключительные права на них (интеллектуальная собственность).
Как следует из определения интеллектуальной собственности, приведенного в статье 128 ГК РФ, исключительным правом на результаты интеллектуальной деятельности обладают физические или юридические лица, творческим трудом которых они были созданы, и как интеллектуальные ценности, ставшие предметом права. Физическими лицами являются автор (авторы), творческим трудом которых были созданы объекты интеллектуальной собственности. Именно эти лица обладают определенными правомочиями по отношению к созданному им объекту творческой деятельности, а также при взаимоотношениях с другими лицами в обществе.
Кроме физических лиц субъектами права могут быть и юридические лица, когда носителями прав и обязанностей являются союзы людей и учреждения. Это могут быть: государство, отдельные фирмы, компании и корпорации, научно-исследовательские и геологоразведочные организации, общественные объединения и т.д., создаваемые для удовлетворения общественных потребностей или же для осуществления коллективных целей группы частных лиц.
Поскольку результаты творческой деятельности в основном представляются в информационной форме, то право собственности на них определяется нормами закона РФ “Об информации, информатизации и защите информации”, а именно:
пункт 2. Физические и юридические лица являются собственниками тех документов, массивов документов, которые созданы за счет их средств, приобретены ими на законных основаниях, получены в порядке дарения или наследования.
пункт 3. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации являются собственниками информационных ресурсов, создаваемых, приобретаемых, накапливаемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также полученных путем иных установленных законом способов.
пункт 5. Информационные ресурсы, являющиеся собственностью организаций, включаются в состав их имущества в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Информационные ресурсы, являющиеся собственностью государства, находятся в ведении органов государственной власти и организаций в соответствии с их компетенцией, подлежат учету и защите в составе государственного имущества.
пункт 6. Информационные ресурсы могут быть товаром, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации .
Приведенные положения закона имеют исключительно важное значение для определения правомочий субъектов, фигурирующих в сфере недропользования.
Правомочность заказчиков и работодателей определяется нормами действующих законов, а также положениями ряда подзаконных актов – постановлений Правительства Российской Федерации и решений органов федеральной исполнительной власти.
В рамках наделенных полномочий заказчики и работодатели могут передавать право пользования объектами НТПр и ОИС путем заключения соответствующих договоров – лицензий авторских договоров, концессионных соглашений и т.д. Характерно, что передача права распоряжения результатами интеллектуальной деятельности, полученных за счет средств федерального бюджета и являющихся собственностью Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти в закрепленных областях, вышеуказанными нормативными актами пока не осуществлено. Постановлением Правительства Российской Федерации “Об использовании результатов научно-технической деятельности” от 2 сентября 1999 г. № 982 им предложено разработать и утвердить в Правительстве РФ документ: “Порядок ввода в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности, полученных за счет средств федерального бюджета” применительно к закрепленным областям деятельности.
К результатам научно-технической деятельности отнесены: научно-техническая продукция (НТПр) и объекты интеллектуальной собственности (ОИС), имеющие различные формы и содержание, а также условия правовой охраны, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Таким образом, государственная собственность, представленная результатами интеллектуальной деятельности, для определения и оформления правомочий пользующихся субъектов нуждается в принятии на правительственном уровне соответствующего постановления.
Государственный фонд недр – содержание и право пользования.
В действующем законе “О недрах” указано, что “Государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.
Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации ” (статья 2). Как видно, в состав государственного фонда недр законом включены только участки недр как имущество, принадлежащее на правах собственности государству, и совершенно отсутствует геологическая информация о недрах и содержащиеся в них природные ресурсы, а также объекты интеллектуальной собственности, полученные за счет средстве федерального бюджета, права на которые также принадлежат Российской Федерации. Это свидетельствует о несовершенстве действующего закона “О недрах”, который не учитывает фактическое наличие указанных видов государственной собственности, которые и должны составлять государственный фонд недр.
Правительство Российской Федерации своим постановлением от 17 июня 2004 г. № 293 “Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию” определило функции Агентства, заключающиеся в оказании государственных услуг и управлении государственным имуществом в сфере недропользования (пункт 1, раздел I “Общие положения”). Однако функция управления государственным имуществом не означает передачу Агентству недропользования правомочий собственника данного имущества, а только указывает направление деятельности в соответствии с назначением организации, учреждения.
Вместе с тем, в Положении (раздел II “Полномочия”) четко прописаны эти правомочия: “Федеральное агентство по недропользованию осуществляет в порядке и пределах , определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества необходимого для обеспечения функций федеральных органов государственной власти, установленной пунктом 1 настоящего Положения в сфере деятельности … ”.
Рассмотрим, как и в каких пределах, указанные нормативные акты определяют полномочия собственника в отношении федерального имущества и передают их федеральным органам государственной власти в сфере геологического изучения и использования недр.
Анализ законодательных актов Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации показал следующее:
1) Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 1-2 действующего закона “О недрах”).
2) Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляется совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (статья 2 действующего закона “О недрах”).
Поскольку право владения, пользования и распоряжения являются правомочиями собственника, то Правительство Российской Федерации на основании вышеизложенных законодательных положений своим постановлением от 17 июня 2004 года № 293 передало свои полномочия собственника федерального имущества в области недр Федеральному агентству по недропользованию МПР России со всеми вытекающими из этого правомочиями.
3) В статье 3 действующего закона “О недрах” указано, что в компетенцию органов государственной власти Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования входит: “Создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств ”.
Реализацию этого законодательного положения Правительство Российской Федерации закрепило за Федеральным агентством по недропользованию от 17 июня 2004 года № 293 в следующей редакции: “Осуществляет предоставление в пользование за плату геологической информации о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр ” (пункт 5.3.2 Положения, раздел “Полномочия”). Иными словами Агентство по недропользованию может распоряжаться геологической информацией, являющейся государственной собственностью, только в пределах передачи права пользования данным имуществом на определенных условиях, но не права владения , тем более распоряжения , но, поскольку согласно ГК РФ информация является имуществом и объектами гражданских прав (статья 128), то прежде всего информационные геологические объекты должны быть оценены и взяты на бухгалтерский баланс унитарных предприятий, которым собственник – Агентство по недропользованию поручит осуществлять их хранение, а возможно и владение . К сожалению следует констатировать, что это пока не сделано и объекты геологической документированной информации как государственное имущество на бухгалтерских учет не взяты.
Передача права пользования государственной собственностью осуществляется на основании лицензии (договора), поскольку “Лицензия является документом,удостоверяющим право ее владельца пользования участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и владельцем лицензии может быть заключен договор, устанавливающий конкретные условия, связанные с пользованием недрами ” (статья 11 закона “О недрах”). Уполномоченным органом государственной власти в части лицензирования пользования недрами согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации, является Федеральное агентство по недропользованию МПР России, правомочия которого указаны в пункте ст. 3.2. Положения, приведенного выше.
Таким образом, можно констатировать, что полномочия собственника на недра, участки недр, природные ресурсы недр и геологическую информацию о недрах законодательными актами Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации переданы Федеральному агентству по недропользованию – как государственному органу исполнительной власти Российской Федерации. Что касается объектов интеллектуальной собственности, принадлежащих на правах собственности Российской Федерации, и несомненно являющихся составной частью государственного фонда недр, то необходимо чтобы правомочия на них были прописаны в новой редакции закона “О недрах”.
По нашему мнению, не следует дожидаться ввода в действие нового закона “О недрах”, принятие которого Государственной Думой может растянуться не на один год, а уже в ближайшее время разработать проект специального нормативного документа: “Положение об использовании научно-технической продукции и объектов интеллектуальной собственности, полученных за счет средств федерального бюджета в природно-ресурсной сфере ” и войти с ним через МПР России, которое имеет право вносить подобные нормативные документы в Правительство Российской Федерации (пункт 5.1, II раздела “Полномочия” Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370) для рассмотрения и утверждения.
Предлагаемые пути решения вопросов о содержании государственного фонда недр и эффективности управления государственной собственностью недр являются, по нашему мнению, наиболее оптимальными в сложившихся условиях несовершенства законодательной базы Российской Федерации.
Нами затронуты только отдельные нерешенные вопросы использования государственной собственности недр Российской Федерации, которых несомненно значительно больше.
Автор выражает надежду, что у читателей – специалистов в области геологического изучения и использования недр, а также правоведов, появятся и другие предложения по повышению эффективности управления государственной собственностью за счет более полной реализации правомочий собственника – прав владения, пользования и распоряжения в условиях рыночной экономики.
Зайченко В.Ю.
Главный научный сотрудник Государственного научного центра,
ВНИИгеосистем, доктор геолого-минералогических наук,
профессор, академик РАЕН
