Реорганизация исполнительных органов государственной власти. Формирование новых органов власти

Раззоков Баходур Хаётович,

кандидат юридических наук, доцент кафедры коммерческого права ТГУК

О РЕОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ТАДЖИКИСТАНА

Время, которое переживает Таджикистан в начале XXI века, - эпоха коренных перемен в социальной, экономической, политической и духовной жизни. В стране ведется широкомасштабная административная реформа, нацеленная на создание эффективной системы управления. Достижение последней требует не только учета передового зарубежного опыта в сфере публичного управления, но, что немаловажно, изучения накопленного национального опыта административных преобразований. Изучение опыта становления и развития организационных форм управления в Таджикистане позволяет полнее и глубже уяснить сущность изменений, происходящих в системе национальной администрации на современном этапе. Имеется органическое сочетание и преемственность организационных форм, исторического опыта с постановкой и определением путей решения вновь возникающих стратегических и текущих вопросов политического, экономического, социального, национального, конфессионального и культурного развития, особенно на переломных этапах обновления.

Исследование закономерностей, под воздействием которых складывается система органов исполнительной власти, имеет определяющее значение для повышения эффективности и научных основ государственного управления. И важную роль здесь играет фундаментальная отрасль права любого государства -административное право. Оно должно предложить государственному аппарату научно обоснованный набор средств влияния на общество как в нормальных, так и в чрезвычайных ситуациях, способов реализации прав и законных интересов граждан и эффективные средства их защиты, закрепления и развития демократических процедур и институтов в государственном управлении . Как одна из ведущих отраслей системы права Таджикистана, прямо выводящая на институты, связанные с укреплением основ национальной государственности, административное право призвано выступать средством определения правил и стандартов управленческой деятельности, фактором, препятствующим неоправданному вмешательству публичной власти во взаимоотношения участников общественных отношений.

Развитие организационно-правовых форм управления обусловливается прежде всего, объективными процессами развития гражданского общества и государства, их функциями и реализацией, целями и задачами, а также условиями экономической и социально-культурной жизни общества, научно-техническим прогрессом, и поэтому

не может быть застывшим, неменяющимся. Объективные условия общественного развития, определяющие воздействие на систему органов государственного управления, отражаются в субъективной деятельности участников общественных отношений, в научных, организационных и материальных возможностях всестороннего и комплексного учета факторов, условий, закономерностей, под воздействием которых складывается система субъектов исполнительной власти.

Система органов управления в своем развитии прошла ряд этапов, каждый из которых связан с существенными изменениями во всей общественно-политической жизни страны. Наиболее кардинальные преобразования организационных структур управления связаны с принятием Конституции независимого Таджикистана в 1994 г., открывшей новую страницу в государственно-правовом развитии республики. Нашедшие в ней закрепление политико-правовые ценности не могли не отразиться на организационном развитии и содержании административной политики в целом. Проведенный нами ретроспективный анализ позволил выделить три взаимосвязанных и одновременно относительно раздельных этапа преобразований в системе органов исполнительной власти: 1) с 1994 по 1999 гг.; 2) с 2000 по 2005 гг.; 3) с 2006 г. по настоящее время. Таким образом получается, что практически каждые пять-шесть лет органы исполнительной власти циклично подвергаются радикальным реформам, в результате которых упраздняются какие-то виды органов, создаются новые, видоизменяются существующие.

Каждому из перечисленных этапов свойственны свои особенности становления и развития организационно-правовых форм управления, которые обстоятельно рассмотрены нами в предыдущих работах . В настоящей же статье, с учетом обобщения накопленного организационного опыта в национальном административном строительстве, внимание акцентируется на особенностях и тенденциях, характеризующих современный этап реорганизации звеньев исполнительной власти, вызванных изданием указа Президента Республики Таджикистан от 30 ноября 2006 г. №9. Ибо современная структура центральных органов исполнительной власти Таджикистана является промежуточным результатом процесса реформы государственного управления. С изданием упомянутого указа в очередной раз была значительно видоизменена система центральных органов исполнительной власти. Так, количество министерств с 19 доведено до 14, а государственные комитеты сокращены вдвое - с 6 до 3; были образованы также три припрезидентских и 13 приправительственных органов .

К концу декабря 2012 г. в республике функционировали следующие министерства: экономического развития и торговли, энергетики и промышленности, транспорта, финансов, мелиорации и водных ресурсов, сельского хозяйства, образования, здравоохранения, культуры, труда и социальной защиты населения, обороны, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, а также государственные комитеты: национальной безопасности, по инвестициям и управлению государственным имуществом, по землеустройству и геодезии. Статус «органов при Президенте Республики Таджикистан» имеют Управление государственной службы и три агентства - по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией; по контролю за наркотиками; по статистике.

Концептуальный момент указа Президента Республики Таджикистан №9 усматривается в том, что он ориентирует на функциональный подход при формировании структур управления, где функции упраздненных органов управления компактно переданы вновь созданным. При этом превалируют два варианта. В соответствии с первым имеет место возложение части функций одного центрального органа исполнительной власти на другой в дополнение к ранее осуществляемым. Например, настоящий указ закрепляет следующие установки: на Министерство внутренних дел также возлагаются функции министерства труда и социальной защиты населения по вопросам трудовой миграции населения; на Министерство образования также возлагаются функции Министерства труда и социальной защиты населения по вопросам профессионально-технического образования; на Министерство финансов возлагаются функции, связанные с управлением бывшей государственной инвестиционно-страховой компанией «Точиксармоягузор» при Правительстве республики с исключением из состава функций вопросов привлечения инвестиций.

В другом варианте оставшимся учреждениям передан весь комплекс функций упраздненной структуры управления. Например, устанавливалось, что на Министерство мелиорации и водных ресурсов возлагаются функции бывшего Министерства мелиорации и водного хозяйства; на Министерство труда и социальной защиты населения также возлагаются функции бывшего фонда социальной защиты населения при Правительстве республики, за исключением вопросов, связанных со сбором социальных налогов, а из состава его функций исключаются вопросы, связанные с трудовой миграцией и профессионально-техническим образованием; на Министерство экономического развития и торговли возлагаются функции бывшего Министерства экономики и торговли за исключением управления Агентством по стандартизации, метрологии, сертификации и торговой инспекции, вопросов сферы туризма и привлечения инвестиций и функции бывшего Г осударственного агентства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства при Правительстве республики за исключением вопросов поддержки предпринимательства; на Министерство энергетики и промышленности возлагаются функции бывших министерств энергетики и промышленности и вопросы бывшего Министерства сельского хозяйства, связанные с пищевой промышленностью; на Государственный комитет по национальной безопасности возлагаются функции бывшего Министерства безопасности и Государственного комитета по охране государственной границы; на Государственный комитет по инвестициям и управлению государственным имуществом возлагаются функции бывшего Государственного комитета по управлению государственным имуществом, Центра координации внешней помощи Исполнительного аппарата Президента Таджикистана, и т.д.

Как видно, в указе №9 предпринята попытка перераспределения функций центрального звена управления и их упорядочения по профильной направленности, что способствует повышению научных основ управления. В то же время к указу прилагается «Список упраздненных центральных органов исполнительной власти», который состоит из 26 наименований. Однако знакомство с перечнем выявляет, что преимущественное большинство последних (3/4) подверглось изменению

наименования либо преобразовано в иные организационно-правовые формы, и поэтому представляется не совсем корректным признавать их упраздненными органами.

В официальном сообщении, распространенном в связи с изданием указа №9, отмечается, что в соответствии с ним предусматривается также решение следующих актуальных вопросов государственного управления: приведение структуры

центральных органов исполнительной власти в соответствие с решением приоритетных вопросов развития страны; укрепление центральных органов исполнительной власти, на которые на нынешнем этапе возложены преимущественные вопросы; объединение исполнения близких и схожих функций в одном выделенном центральном органе исполнительной власти; разделение исполнительных и контрольно-надзорных функций в центральных органах исполнительной власти; устранение дублирующих функций и полномочий центральных органов исполнительной власти; доведение до необходимой меры количества центральных органов исполнительной власти страны и общего количества их работников; создание атмосферы сотрудничества и координации между центральными органами исполнительной власти и взаимовыгодного сотрудничества с соответствующими органами зарубежных стран и международными организациями; использование международного опыта в организации государственного управления . В целом реализация изложенных подходов позволила сократить количество министерств и ведомств на 10 единиц, что означало 25% сокращение структур государственного управления центрального звена.

К сожалению, тенденцией к увеличению характеризуются органы при Правительстве республики, официально именуемые «ведомствами». Заявленные при издании указа №9 в количестве 13 единиц, к концу 2012 г. последние достигли цифры 21. Так, при Правительстве республики функционируют восемь комитетов (налоговый, по делам женщин и семьи, по делам молодежи, спорту и туризму, по телевидению и радио, по чрезвычайным ситуациям и гражданской обороне, по охране окружающей среды, языка и терминологии, по делам религии), четыре службы (таможенная, антимонопольная, миграционная, связи), пять агентств (по строительству и архитектуре, по стандартизации, метрологии, сертификации и торговой инспекции, по государственным закупкам товаров, работ и услуг, по обеспечению специмуществом, по государственным материальным резервам) и четыре главных управления (архивное, геологии, по государственному надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горном деле, по защите государственных секретов).

Дальнейшие организационные инициативы были связаны, в основном, с расширением перечня приправительственных ведомств. Так, указом Президента республики от 27 февраля 2008 г. №428 Министерство сельского хозяйства и охраны природы было переименовано в Министерство сельского хозяйства, а Правительству республики поручалось «образовать Комитет по охране окружающей среды при Правительстве Республики Таджикистан» ; указом от 28 октября 2009 г. №727 Президент республики образовал Комитет по языку и терминологии при Правительстве страны, а от 9 марта 2010 г. предпринял череду новых организационных мер: на базе приправительственного Агентства по землеустройству,

геодезии и картографии образован Государственный комитет землеустройства и геодезии. Государственный комитет статистики преобразован в Агентство по статистике при Президенте республики, а при Правительстве страны созданы четыре новых ведомства - Комитет по делам религии, Антимонопольная служба, Агентство по государственной закупке товаров, работ и услуг и Агентство по обеспечению специальным имуществом . При этом три последние структуры выделены из состава Министерства экономического развития и торговли республики.

Начало 2011 года в развитии организационно-правовых форм управления знаменуют два указа Президента республики от 21 января 2011 г. №1014 и от 28 февраля 2011 г. № 1026. Первым правовым актом Президент республики в целях организации единой системы управления трудовой миграцией, эффективного использования трудовых ресурсов и защиты прав и законных интересов трудовых мигрантов вменил в обязанность Правительству страны образовать Миграционную службу . Указ установил образование последней при Правительстве на базе структур по трудовой миграции миграционной службы Министерства внутренних дел республики, представительств по миграции указанного министерства в Российской Федерации, работы с мигрантами Консульской службы Посольства Таджикистана в России. Вторым правовым актом Президент страны постановил переименовать Министерство транспорта и коммуникации в Министерство транспорта и одновременно поручил Правительству республики образовать Службу связи. При этом в настоящем указе особо оговаривается, что последняя создается при Правительстве республики на базе «Государственной службы по надзору и регулированию в области связи и информатизации Министерства транспорта и коммуникации Республики Таджикистан» .

Анализ президентских инициатив по организационным преобразованиям, предпринятым с конца 2006 г. по февраль 2011 г., убеждает, что проблема согласованных действий Президента и Правительства республики как субъектов, обеспечивающих осуществление исполнительной власти на всей территории Таджикистана, исключающих дублирование в управленческой сфере, в практическом плане все еще не решена. Понятно, что Президент Таджикистана, яляясь согласно Конституции главой исполнительной власти, обеспечивает ее единство и осуществление на всей территории республики. В соответствии с конституционным законодательством, Правительство возглавляет систему органов государственного управления и обладает собственным кругом самостоятельно осуществляемых полномочий.

Как известно, Президент страны указом от 30 ноября 2006 г. №9 установил перечень, в частности, приправительственных структур. Между тем, согласно конституционному законодательству, образование последних относится непосредственно к полномочиям Правительства Республики Таджикистан. Так, в соответствии со статьей 12 конституционного закона от 12 мая 2001 г. №28 «О Правительстве Республики Таджикистан» настоящий орган вправе в пределах ассигнований, установленных государственным бюджетом Республики Таджикистан на содержание органов государственного управления, учреждать органы при Правительстве Республики Таджикистан .

Несмотря на то что главой исполнительной власти является Президент Таджикистана, нельзя принижать роль Правительства республики, имеющего конституционно закрепленный статус. Правительство республики действительно выступает важнейшим инструментом реализации президентской воли. В то же время оно остается ведущим звеном исполнительной власти Таджикистана. В этой связи полагаем, что практическое разграничение функций исполнительной власти между Президентом и Правительством страны предполагает самостоятельное осуществление ими своих полномочий. Иной подход противоречит принципу законности в государственном управлении, требующему строгого соблюдения установленных правил и процедур. Так, вполне понятна и заслуживающая всяческого одобрения инициатива, проявленная в указе от 4 июля 2GG2 г. №853, когда впервые в административной практике были обозначены и упорядочены действующие центральные органы исполнительной власти, однако её повторение по той же схеме в очередном указе от 3G ноября 2GG6 г. №9, нарушило формально закрепленный порядок.

Справедливости ради следует заметить, что «легкая» попытка устранения допущенной в организационном строительстве ошибки все же просматривается в последних президентских указах. Например, в указах Президента республики от 9 марта 2G1G г. №832, от 21 январи 2G11 г. №1G14 и от 28 февраля 2G11 г. №1G26, где Правительству поручается создать соответствующие ведомства. Такой порядок, в принципе, приемлем. Однако иллюстрируемое административное достижение сводится на нет последующими пунктами настоящих указов, из которых следует, что, не дожидаясь формального решения Правительства республики, Президент вносит дополнения в указ №9 относительно перечня приправительственных структур.

Нам представляется, что принятый в управленческой практике вариант формально сужает «поле» организационного творчества Правительства республики, так как в президентских актах конкретно сформулированы названия организационно-правовых форм управления. В идеале же было бы верным в президентских указах не констатировать создание тех или иных ведомств, а поручить Правительству страны принять меры по организационному обеспечению той или иной функции. Предлагаемый вариант, с одной стороны, обеспечивает простор организационному творчеству Правительства, а с другой - появляется своеобразное «временное окно» для завершения установленных процедур по внесению изменений в соответствующий президентский указ. При этом Президент республики мог бы предписать Правительству обратить внимание на тот или иной аспект преобразований структур либо организационного обеспечения той или иной функции.

Благо, что управленческой практике уже известны подобные прецеденты. Так, указом от 11 января 2GG1 г. Президент республики поручил Правительству страны «в кратчайший срок образовать государственный антимонопольный орган, обеспечивающий исполнение антимонопольного законодательства и законодательства в области предпринимательства» . Как видно, в данном случае президентский вердикт не прибегает к конкретным формулировкам, а тем более не

предписывает Правительству республики заранее предрешенный вариант структурных укрупнений, что явно имеет место, например, в указе Президента республики от 21 января 2011 г. №1014 .

В контексте поднятой проблемы есть резон обратить внимание еще на один аспект организационного строительства. В официальном информационном сообщении, распространенном Исполнительным аппаратом Президента республики в связи с изданием указа Президента Таджикистана от 30 ноября 2006 г., в частности, заявлялось об осуществлении «разделения исполнительных и контрольно-надзорных функций в центральных органах исполнительной власти». Формула, с учетом российского опыта административной реформы последних лет, вполне знакомая. Действительно, указ Президента России от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определил принципиально новую классификацию разновидностей органов исполнительной власти .

Несомненно, указ Президента РФ от 9 марта 2004 г., а также принятый в его дополнение указ от 20 мая 2004 г. имеют концептуальное значение и определяют дальнейшие параметры административной реформы в Российской Федерации. Тем не менее, новая схема правового регулирования государственной администрации вызывает неоднозначную оценку специалистов и нуждается в дальнейших уточнениях. Например, детализации требуют взаимоотношения министерств и входящих в их структуру агентств и служб. В деятельности последних на практике прослеживается определенная организационная рассогласованность, что не позволяет синхронизировать государственное управление и может отрицательно сказаться на эффективности всей системы исполнительной власти, не вполне оправданной представляется также ликвидация государственных комитетов. Кроме того, предпринятое функциональное «дробление», на наш взгляд, разрушает полноценность публичного органа управления, которое отличалось триадой классических характеристик: издание обязательного к исполнению правового акта, легитимная возможность принуждения к исполнению принятого акта и контроль за его исполнением .

Сложность следования иллюстрируемой линии организационного строительства рельефно отразили последние правительственные правовые акты Таджикистана, которыми утверждены положения вновь образованных министерств, государственных комитетов и ведомств. В них «присутствует» явная устремленность к заимствованию российских административно-правовых актов аналогичного уровня. Оно проявляется, в частности, в формулировках, использованных в положениях относительно правовой характеристики центральных органов исполнительной власти, где понятие «государственное управление» чаше всего заменено формулировкой «осуществления функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию» во вверенной сфере деятельности, установление целому ряду министерств и государственных комитетов запрета на реализацию контрольной функции и одновременное создание в их системе контрольно-надзорных структур, именуемых службами. По всей видимости, именно посредством наличия последних предполагается решить ранее оговоренную

управленческую задачу по разделению «исполнительных и контрольно-надзорных функций». Однако практически решить заявленное не удается.

Так, в упомянутых указах Президента Республики Таджикистан (от 21 января 2011 г. №1014 и от 28 февраля 2011 г. №1026), которыми констатировалось создание двух приправительственных ведомств - Миграционной службы и Службы связи, -одновременно устанавливается круг функциональных обязанностей названных структур. Например, на Службу связи при Правительстве республики предписано возложить функции разработки и реализации государственной политики в области связи; государственный надзор и регулирование в области связи и осуществление деятельности по оказанию услуг в области связи. На другую приправительственную структуру - Миграционную службу - в числе прочих (профессиональное обучение трудовых мигрантов, обеспечение граждан работой за рубежом, связь с зарубежными соотечественниками, трудовая миграция иностранных граждан в республике) прямо возлагаются «функции по правовому регулированию трудовой миграции граждан Таджикистана в зарубежные страны».

Как видно, в обоих случаях названные ведомства, наравне с контрольными полномочиями, оказались наделенными как полномочиями по нормативноправовому регулированию, так и по оказанию публичных услуг. Причем в деятельности структуры, поименованной Миграционной службой при Правительстве Республики Таджикистан, последний акцент настолько явно выражен в объеме функциональных полномочий, что есть все основания именования ее агентством. Совершено иная картина наблюдается в перечне припрезидентских органов, где по крайней мере две структуры, обозначенные агентствами (Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией и Агентство по контролю за наркотиками) по характеру полномочий в официальной версии должны были бы именоваться службами.

Таким образом, обобщения приводят к выводу, что, несмотря на предпринимаемые усилия, реорганизация в системе органов исполнительной власти в Таджикистане все еще не носит последовательно научного и логически взаимосвязанного характера, а ее правовое обеспечение «страдает» непоследовательностью. Как результат - правовое обеспечение организации исполнительной власти в ее центральном звене обнаруживает несогласованность между законодательными актами и подзаконными нормативно-правовым актами, а декларируемые официальные административные концепции (например организационное обособление контрольных и исполнительских функции) не имеют последовательного правового воплощения. Изложенные недостатки, конечно же, отражаются как на организационно-правовой характеристике механизма исполнительной власти, так и на содержании осуществляемой одноименными органами практической деятельности по реализации задач и функций государственного управления.

Список использованной литературы:

1. Волович В.Ф. Наука административного права на рубеже веков/Государственная власть и права человека: Материалы науч.-практ. конф., посвященной 85-летию со дня рождения профессора А.И. Кима, 14 декабря 2000 г. - Томск: Изд-во Том. ун-та, 2001.

2. Раззоков Б.Х. Государственная администрация Таджикистана на рубеже веков: правовые аспекты развития. -Душанбе, 2011. -С.108-170.

4. Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики

Таджикистан. 2008. №4.

5. Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики

Таджикистан. 2010. №3.

8.АхбориМаджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001. №4. Ст.215.

10.СЗРФ.2004. №111. Ст.945.

11.СЗРФ. 2004. №21. Ст.2023.

12. Козлов Ю.М. Административное право. - М., 2005.

Б.Х. Раззоков

О реорганизации системы центральных органов исполнительной власти

Таджикистана

Ключевые слова: реорганизация, органы исполнительной власти, функциональный подход, правоприменение, правоустановление.

В статье рассматривается практика реорганизации органов исполнительной центрального звена власти Республики Таджикистан. Анализируются новые тенденции в организационном строительстве. Автор приходит к выводу, что правовое обеспечение образуемых управленческих структур обнаруживает несогласованность между законодательными актами и подзаконными нормативно-правовым актами, а декларируемые официальные концепции не имеют последовательного правового воплощения, что требует внесения корректировок в политику организационных преобразований.

On Reorganization of the System of Executive Power Central Bodies inTajikistan

Key words: reorganization, executive power bodies, functional approach, law application, law establishment

The article dwells on the practice of the reorganizetion concerned with the central link of the executive power in the Republic of Tajikistan. The author analyzes new tendencies in organizational conctruction. He comes to the conclusion that law insurance in reference to the forming managerial frameworks reveals discord between legislative instruments and underlegislative normative law ones and the declared official conceptions have no consecutive legal effectuation; all the expounded requiring an introduction of corrections into the policy of organizational transformations.

Сокращение министерств с 21 до 15, упразднение 11 федеральных агентств и создание 9 крупных федеральных надзоров - это один из вариантов новой административной реформы, которая сейчас обсуждается в правительстве.

Независимый надзор

РБК удалось ознакомиться с рабочими материалами, которые были представлены в экспертный совет при правительстве РФ и могут лечь в основу итогового доклада президенту о реформе контрольно-надзорных функций. То, что этот документ был представлен министру по делам «открытого правительства» Михаилу Абызову, подтвердили правительственный чиновник и эксперт, который привлекался к подготовке предложений по этому вопросу. «Сейчас эти предложения находятся на рассмотрении у руководителя аппарата правительства вице-премьера Сергея Приходько, который сводит итоговый доклад для президента», - рассказал РБК источник в Белом доме, отметив, что эти материалы готовились при участии Российской академии народного хозяйства при президенте (РАНХиГС). Другой правительственный чиновник рассказал, что в аппарат были внесены и другие документы по новой административной реформе - в частности, свои предложения представляло Минэкономразвития. Ожидается, что итоговый документ окажется у президента 1 декабря.

Реформа контрольн​о-надзорных функций исполнительной власти может обернуться масштабной оптимизацией всей структуры правительства, отмечают собеседники РБК. Согласно рабочим материалам, ключевое предложение, которое влечет за собой и изменение всей структуры исполнительной власти, - это формирование системы федеральных надзоров. Речь идет о создании 9 надзоров (см. схему). Эти ведомства предлагается подчинить напрямую Белому дому, сосредоточив в них все надзорные функции. Сейчас контрольно-надзорные функции выполняются федеральными службами, подчиненными профильным министерствам, или напрямую министерствами. Некоторые службы, например таможня, выведены под прямой контроль правительства. Всего действует 34 федеральные службы. При этом, по данным Минэкономразвития, которые цитируются в документе, 80% проверок приходится только на 7 контрольно-надзорных органов: МЧС, МВД, ФНС, Роспотребнадзор, Ростехнадзор, Роструд и Россельхознадзор.

В основу подхода об оптимизации структуры исполнительной власти лег «принцип экономичности». Например, экономия на укрупнении служб оценивается в 450 млн руб. в год в ценах 2012 года. Создание компактного числа надзоров повлечет и укрупнение надзорных функций, что также позволит экономить на операционных расходах. Например, говорится в документе, себестоимость выявления нарушения Рособрнадзором оценивается в 60 тыс. руб. Выявленное нарушение Роскомнадзора оценивается в 348 тыс. руб. Кроме того, переподчинение надзора правительству обеспечит независимость деятельности от профильных министерств, добавляет источник РБК в правительстве.

Большие министерства

Требование лишить министерства надзорных полномочий и идея экономить бюджетные расходы может привести к сокращению их количества. Из 21 действующего министерства предлагается сохранить только 15. «Предлагается отказаться от создания федеральных органов исполнительной власти с объективно малой численностью сотрудников, предусмотрев исполнение их функций более крупными федеральными органами исполнительной власти», - говорится в рабочих материалах. Сейчас штаты министерств варьируется от 253 штатных единиц в Минвостокразвития до 27,6 тыс. штатных единиц в МЧС. Анализ финансирования расходов на обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти показал, что расходы на обеспечение деятельности в расчете на одного сотрудника в министерствах с минимальной численностью (до 500 человек) в 1,5–2,5 раза выше, чем в министерствах с максимальной численностью. Предлагается образовать такие укрупненные министерства, как, например, Министерство экономики, инфраструктуры, информатизации и инноваций. При этом могут быть упразднены Минвостокразвития и Минсвязи. Упразднение Минэнерго может привести к созданию укрупненного Министерства природных ресурсов, энергетики и экологии. Укрупнение МИДа может превратить это ведомство в Министерство иностранных дел и внешнеэкономических связей, включая и вопросы таможенной политики.

Административные изменения могут коснуться не только министерств. Возможно изменение статуса администрации президента и аппарата правительства. Их предлагается наделить функцией самостоятельного федерального органа исполнительной власти «путем преобразования Управления делами президента РФ». В настоящее время эти две ключевые структуры власти не имеют самостоятельного юридического статуса.

Оптимизация госуслуг

Изменения грозят и федеральным агентствам. Сейчас из 25 агентств шесть вообще не предоставляют ни одной госуслуги, еще пять - предоставляют 1–2 услуги, говорится в рабочих материалах. Такие агентства предлагается упразднить. В материалах говорится, что сейчас принцип разделения функций между министерствами, службами и агентствами фактически не реализуется: наиболее массовые общественно значимые государственные услуги оказываются федеральными службами. Предлагается оставить агентствам только функцию оказание услуг и переименовать в агентство, например, Федеральное казначейство, Службу исполнения наказаний и даже Службу внешней разведки​. Кроме того, из администрации президента может быть выделено федеральное агентство специальных программ президента РФ. Оптимизация деятельности агентств может обеспечить ежегодную экономию расходов бюджета на обеспечение их деятельности в размере не менее 4,5 млрд руб., говорит источник в правительстве.​

Министр по вопросам «открытого правительства» Михаил Абызов передал РБК через представителя, что подкомиссия по совершенствованию контрольных и разрешительных функций при правкомиссии по административной реформе, которую он возглавляет, ​подготовила свои предложения. «Доклад внесен в правительство в установленном порядке. В случае одобрения предложений мы продолжим работу, связанную в том числе с возможностью консолидации отдельных ведомств», - уточнил он. Директор центра технологий госуправления РАНХиГС Владимир Южаков подтвердил, что институт готовил предложения по оптимизации системы органов исполнительной власти, в том числе контрольно-надзорных органов, отказавшись от детальных комментариев. ​Представитель Минэкономразвития сообщил, что вопросы реформы контрольно-надзорных функций прорабатываются. Опрошенные представители нескольких министерств, которые могут попасть под упразднение, например Минвостокразвития и Минэнерго, отказались от комментариев. Пресс-секретарь премьер-министра Наталья Тимакова также не стала комментировать предложения.​

О.А. Камалов, кандидат юридических наук, доцент Южно-Уральского государственного университета.

Государственные органы, создаваемые для выполнения властных функций и традиционно рассматриваемые как субъекты конституционных или административных правоотношений, в сфере гражданского права, как правило, являются юридическими лицами. Данное положение закрепляется как законодательными актами Российской Федерации и субъектов РФ <1>, так и утвержденными Правительством РФ положениями об отдельных государственных органах <2>.

<1> См., напр.: П. 7 ст. 4 и п. 4 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<2> См., напр.: П. 12 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.

Организационно-правовой формой органа государственной власти как юридического лица выступает финансируемое собственником учреждение <3> - некоммерческая организация, создаваемая собственником в соответствии со ст. 120 ГК РФ для выполнения управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Орган государственной власти как учреждение признается юридическим лицом и обладает гражданской правосубъектностью, являясь, помимо этого, органом другого субъекта - публично-правового образования.

<3> См.: Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 63; Грось Л. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: Гражданско-правовые проблемы // Хозяйство и право. 2001. N 5. С. 35.

Орган государственной власти как юридическое лицо в форме учреждения обладает специальной (целевой) правоспособностью и может наделяться лишь такими гражданскими правами и обязанностями, которые необходимы для осуществления государственных властных полномочий. Именно властные функции становятся критерием оценки деятельности государственного органа как юридического лица. Как правило, гражданская правосубъектность реализуется для материально-технического обеспечения деятельности государственного органа.

Поскольку государственный орган как юридическое лицо является субъектом гражданско-правовых отношений, административное реформирование государственного органа влечет и гражданско-правовые последствия, которые могут быть квалифицированы как создание и прекращение юридического лица. Как известно, юридическое лицо может быть создано путем его учреждения вновь или путем реорганизации в формах преобразования, слияния, присоединения, выделения и разделения.

В последнее время в связи с изменением системы органов государственной власти образование новых государственных органов получило широкое распространение. Так, на федеральном уровне в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (далее - Указ N 314) образовано более 40 новых органов <4>. Органы государственной власти могут создаваться не только реформой государственного управления, но также и при объединении публично-правовых образований <5>.

<4> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".
<5> Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" // СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212.

Применимость положений гражданского права об учреждении юридических лиц к отношениям по образованию государственного органа вызывает сомнения. Государственный орган может считаться учрежденным вновь лишь в случае, если предоставляемые ему властные функции являются новыми и ранее не выполнялись никаким другим государственным или муниципальным органом. Как правило, образуемый государственный орган наделяется полномочиями по осуществлению функций, которые до его создания выполнялись другими органами государственной власти. Перечень государственных функций (полномочий) определяется конституционным и административным законодательством и не может быть произвольно изменен или дополнен. Поскольку именно с целью обеспечить осуществление таких функций государственный орган наделяется гражданской правосубъектностью, при передаче властных полномочий другому государственному органу последнему должны быть переданы также и гражданские права и обязанности, возникшие для материально-технического обеспечения этих полномочий. Это свидетельствует о наличии правопреемства и о необходимости применения положений гражданского законодательства о реорганизации, то есть создании юридического лица с передачей прав и обязанностей в порядке правопреемства от других юридических лиц.

Реорганизация государственных органов предполагает гражданское правопреемство органа как учреждения и не является основанием для правопреемства в гражданских правах и обязанностях публично-правового образования. При изменении структуры государственных органов публично-правовое образование как таковое не меняется, подобно тому как нет реорганизации юридического лица при упразднении совета директоров либо при замене единоличного исполнительного органа акционерного общества на коллегиальный. Лишь в том случае, когда государственный орган действует как учреждение, участвуя в правоотношении от собственного имени, при его реформировании возникает необходимость решения вопросов правопреемства учреждения как юридического лица. Кроме того, не могут квалифицироваться в качестве реорганизации выборы нового состава государственного органа, так как при этом состав полномочий, объем прав и обязанностей органа не изменяются.

В соответствии со ст. 57 ГК РФ реорганизация юридического лица может быть осуществлена на основании решения его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами. В случаях, установленных законом, реорганизация юридического лица в форме его разделения или выделения из его состава одного или нескольких юридических лиц осуществляется по решению уполномоченных государственных органов или по решению суда. В настоящее время закон не устанавливает оснований для принудительной реорганизации органов государственной власти по решению суда, в связи с чем допустима только добровольная реорганизация государственных органов. Для государственного органа (учреждения) учредителем, принимающим решение о реорганизации, выступает публично-правовое образование (РФ или субъект РФ) в лице другого (как правило, вышестоящего) уполномоченного органа. Так, в соответствии со ст. 112 Конституции РФ структура федеральных органов исполнительной власти определяется Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются Правительством РФ <6>. Как отмечено в п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П, субъект РФ для осуществления принадлежащей ему власти самостоятельно устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти <7>. Определение органа, уполномоченного публично-правовым образованием на создание других государственных органов, а также выбор мотивов принятия решения об образовании органа государственной власти находятся за пределами гражданско-правового регулирования.

<6> Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений" // СЗ РФ. 2004. N 7. Ст. 537.
<7> Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 1.

Указом N 314 предусмотрено несколько способов реструктуризации государственных органов.

1. Упразднение государственного органа. В частности, Указом N 314 упразднены такие органы, как Министерство по антимонопольной политике, Министерство имущественных отношений, ФКЦБ РФ, ФСФО РФ.

Упразднение государственного органа не должно вызывать прекращение соответствующей властной функции государства, если только это не связано с существенным изменением нормативного регулирования определенной сферы, с отказом от государственного контроля в некоторой области отношений. Государственные полномочия, реализуемые упраздняемым органом, не могут быть прекращены и подлежат передаче другим государственным органам.

Указом N 314 предусмотрена передача функций упраздняемых органов другим существующим органам либо вновь образуемым органам государственной власти. Примерами первого варианта можно считать упразднение Федеральной службы железнодорожных войск с передачей ее функций Министерству обороны, а также упразднение ФСФО РФ с передачей ее функций частично Министерству экономического развития, частично Федеральной налоговой службе.

По второму варианту упразднены, в частности: МАП РФ с передачей в определенных частях функций Федеральной антимонопольной службе, Федеральной службе по финансовым рынкам, Роспотребнадзору <8>; ФКЦБ РФ с передачей в определенных частях функций Федеральной службе по финансовым рынкам и Росимуществу; Министерство имущественных отношений с передачей функций образуемому Росимуществу; Министерство образования с передачей функций Минобрнауки и Рособразованию.

Условия и порядок такого упразднения, предусмотренные рядом подзаконных актов, предполагают образование ликвидационной комиссии <9>, составление и представление вышестоящему государственному органу ликвидационного баланса <10>. Упразднение указанных органов завершено внесением в Единый государственный реестр юридических лиц (далее - реестр) записи о прекращении юридического лица в связи с его ликвидацией <11>.

<9> Распоряжение Правительства РФ от 18 марта 2004 г. N 379-р // СЗ РФ. 2004. N 12. Ст. 1100.
<10>
<11> http://egrul.nalog.ru/fns/index.php

Анализ порядка упразднения одних и образования других государственных органов позволяет сделать вывод, что прекращение и создание указанных органов сопровождались передачей прав и обязанностей в порядке правопреемства. Например , при упразднении ФСЖВ РФ Министерству обороны РФ предписано принять имущество и обязательства упраздняемой ФСЖВ России с составлением актов приема-передачи и ликвидационного баланса, в частности принять в оперативное управление находящееся в федеральной собственности имущество упраздняемой ФСЖВ России <12>. Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы в установленной сфере деятельности объявлены правопреемниками упраздняемой Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству по всем правоотношениям, связанным с представлением интересов Российской Федерации в процедурах банкротства <13>. Для большинства упраздняемых органов ликвидационная комиссия была обязана составить не только ликвидационный баланс, но также "передаточный баланс и на его основе разделительные балансы, подтвержденные актами передачи активов и обязательств" <14>.

<12> Распоряжение Правительства РФ от 25 февраля 2005 г. N 211-р // СЗ РФ. 2005. N 10. Ст. 860.
<13> Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.
<14> Письмо Минфина РФ от 7 апреля 2004 г. N 03-01-01/11-125.

В соответствии с п. 1 ст. 61 ГК РФ ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам. Все упраздненные государственные органы являлись юридическими лицами, и, следовательно, их упразднение, сопровождающееся передачей прав и обязанностей другим государственным органам, не может быть признано ликвидацией с точки зрения гражданского законодательства. Данные отношения могут быть квалифицированы только как реорганизация юридического лица. В случае передачи государственной властной функции должны быть переданы также гражданские права и обязанности, необходимые для материально-технического обеспечения данных функций. Ликвидацией государственного органа может признаваться, строго говоря, лишь его упразднение в связи с отказом от государственного регулирования в определенной сфере, отпадением цели деятельности учреждения, что повлечет прекращение государственного органа как учреждения без правопреемства.

Таким образом, установленные правила упразднения и образования государственных органов следует признать не соответствующими положениям гражданского законодательства о создании и прекращении юридических лиц. К отношениям по упразднению и образованию государственных органов в процессе их реструктуризации не могут применяться гражданско-правовые нормы о ликвидации и первоначальном создании юридических лиц. Данные отношения подлежат квалификации в качестве соответствующих форм реорганизации юридического лица.

Особенностью реструктуризации государственных органов следует считать невозможность применения предусмотренных ст. 58 ГК РФ форм реорганизации "в чистом виде" и необходимость сочетания признаков различных форм реорганизации. Например :

присоединение: при упразднении ФСЖВ РФ с передачей ее функций Минобороны;

разделение с последующим присоединением: при упразднении ФСФО РФ с передачей в определенных частях функций образуемому Росимуществу и преобразованной Федеральной налоговой службе;

преобразование с частичным слиянием или присоединением функций, полученных в результате разделения или выделения других органов: при образовании ФАС РФ, которой переданы функции упраздняемых МАП РФ и Федеральной энергетической комиссии; при образовании Роспотребнадзора, которому передана часть функций упраздненных МАП РФ и Министерства здравоохранения и существующего Минэкономразвития; при образовании Росимущества, которому переданы функции упраздненных Министерства имущественных отношений и часть функций ФКЦБ РФ;

разделение: при упразднении Министерства образования с передачей в определенных частях функций образуемым Минобрнауки и Рособразованию; при упразднении Министерства атомной энергии с передачей в определенных частях функций образуемым Минпромэнерго и Росатому.

1. Следующим способом реструктуризации государственных органов Указ N 314 называет преобразование.

Например , Министерство РФ по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу, в связи с чем в реестр внесены записи соответственно о прекращении юридического лица в связи с реорганизацией и о создании юридического лица путем реорганизации. Аналогично произведена реорганизация Российского агентства по патентам и товарным знакам в Федеральную службу по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам.

В отличие от обычных правил реорганизации в форме преобразования, не предполагающих изменения состава имущества реорганизуемого юридического лица, преобразование государственных органов может сопровождаться передачей части их функций:

а) другим вновь созданным органам (например, функции преобразуемого Роспатента по нормативному регулированию переданы Минобрнауки);

б) другим существующим органам (например, функции по нормативному регулированию преобразуемого Министерства по налогам и сборам переданы Минфину).

В первом варианте представляется необходимым применять положения гражданского законодательства о реорганизации юридических лиц в форме выделения и последующего слияния. Во втором варианте - положения о выделении с последующим присоединением.

Порядок преобразования государственных органов в большей степени соответствует положениям гражданского законодательства о реорганизации юридических лиц, отражая правила проведения реорганизации юридического лица. Однако в соответствии с п. 5 ст. 58 ГК РФ преобразование должно сопровождаться изменением организационно-правовой формы реорганизуемого юридического лица. В случае же преобразования одного государственного органа в другой (например, МНС РФ в ФНС РФ) организационно-правовая форма - финансируемое собственником учреждение - остается неизменной. Изменение разновидности органа государственной власти (министерство, служба, агентство) не может считаться изменением организационно-правовой формы, так как вопреки требованиям п. 3 ст. 50 ГК РФ эти формы не закреплены федеральным законом. Таким образом, к указанным отношениям по преобразованию государственных органов не могут применяться положения гражданского права о реорганизации юридических лиц в форме преобразования.

Примечательно, что подобная модель реструктуризации государственного органа без реорганизации юридического лица прямо предусмотрена п. п. 16 - 18 анализируемого Указа N 314. Так, Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ переименован в Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ "без проведения организационно-штатных мероприятий".

1. Третий способ реструктуризации - передача части функций от существующих государственных органов вновь образуемым органам государственной власти. Подобная модель применена, в частности, при реструктуризации Министерства юстиции, часть правоприменительных функций которого передана вновь образованным Росрегистрации и Федеральной службе судебных приставов.

В этом случае также приходится констатировать, что и в анализируемом Указе, и в практике регистрирующих органов данный способ реструктуризации рассматривается как создание юридического лица без принятия прав и обязанностей в порядке правопреемства (учреждение вновь). Так, Федеральная регистрационная служба зарегистрирована в реестре как юридическое лицо в результате создания, но не в связи с реорганизацией. На гражданско-правовом статусе Министерства юстиции как юридического лица данный способ реструктуризации вообще никак не отразился. Вместе с тем, как отмечалось выше, передача властных функций по общему правилу предполагает правопреемство в гражданско-правовых отношениях, и в приведенном примере реструктуризации должны были применяться положения гражданского законодательства о реорганизации юридического лица в форме выделения.

В связи с реструктуризацией федеральных органов государственной власти была проведена реструктуризация территориальных органов упраздненных, реорганизованных и иных федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с распоряжением Правительства РФ независимо от формы реструктуризации федерального органа территориальные органы должны быть подчинены преобразованным и образованным федеральным органам с последующей реорганизацией путем их слияния или разделения <15>. Однако на практике данная реорганизация территориальных органов проведена тремя различными способами (что также нельзя признать правомерным):

<15> Распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 1024-р // СЗ РФ. 2004. N 33. Ст. 3506. См. также Приказ Федеральной антимонопольной службы от 21 мая 2004 г. N 22 "Вопросы территориальных органов Федеральной антимонопольной службы".

1. Регистрация изменений, вносимых в учредительные документы, без реорганизации. Данный способ применен в отношении территориальных органов антимонопольной службы (регистрация изменений ТУ МАП по Москве и Московской области) и Федеральной службы по финансовым рынкам (регистрация изменений РО ФКЦБ в Центральном федеральном округе).
2. Ликвидация территориальных органов Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству (запись о прекращении ТО ФСФО по Центральному федеральному округу и городу Москве в связи с ликвидацией внесена в реестр) без учета правопреемства.
3. Реорганизация территориальных органов в форме преобразования. Данный способ применен, в частности, к территориальным органам МНС РФ <16>. Например , в реестр внесены записи о прекращении Управления МНС РФ по Москве в связи с реорганизацией и о создании УФНС РФ по Москве путем реорганизации.

<16> Приказ Федеральной налоговой службы от 19 октября 2004 г. N САЭ-3-15/3@ "О преобразовании территориальных органов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в территориальные органы Федеральной налоговой службы и установлении их предельной численности".

Все изложенное позволяет констатировать отсутствие в действующем законодательстве единого подхода к регулированию гражданско-правовых отношений, возникающих при реорганизации государственных органов, и свидетельствует о необходимости специальной нормативно-правовой регламентации способов и порядка реорганизации государственных органов как юридических лиц, которая на основе норм гражданского права учитывала бы особенности правового положения органов государственной власти.

Согласно ст. 113 Конституции Украины Кабинет Министров Украины является высшим органом в системе органов исполнительной власти. Кабинет Министров Украины как правительство возглавляет систему органов исполнительной власти, направляет и координирует деятельность министерств и других органов исполнительной власти. В соответствии с концепцией административной реформы целью реформирования Кабинета Министров Украины является обеспечение максимально полного и точного воплощения в жизнь конституционного статуса Кабинета Министров как высшего органа в системе органов исполнительной власти Украины. В связи с этим Кабинет Министров должен стать центром публичного управления, эффективность работы которого основывается на поддержке Парламента и Президента Украины.

Основой же реформирование правительства должно быть законодательное определение таких основополагающих направлений его деятельности, как:

выработка стратегического курса исполнительной власти по осуществлению внутренней и внешней политики государства;

разработка проектов законодательных актов и подзаконной нормативно-правовой базы во исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины и т.д.

Важным условием реализации конституционного статуса Кабинета Министров является обеспечение гармоничных отношений правительства с Администрацией Президента. В основу проведения организационных изменений в Кабинете Министров и его аппарате должно быть положено четкое представление о совокупности функций правительства, определенных Конституцией и законами Украины. В частности следует разграничить:

1) функции Кабинета Министров Украины как коллегиального органа, выполняемых путем проведения заседаний правительства, а в отдельных случаях - путем опроса. К этим функциям, в частности, относится:

Выработки и осуществления политики правительства;

Принятие актов (постановлений и распоряжений) Кабинета Министров;

Реализация права законодательной инициативы;

Обсуждение важнейших вопросов жизни государства и общества, а также деятельности самого Кабинета Министров;

Заслушивание отчетов членов Кабинета Министров и руководителей других органов исполнительной власти;

2) функции Кабинета Министров Украины, которые выполняются членами правительства в соответствии с требованиями закона или конкретного поручения Кабинета Министров:

Направление, координация и контроль деятельности министерств и других подведомственных Кабинету Министров органов исполнительной власти;

Ведение переговоров и подписание международных договоров от имени Кабинета Министров;

3) функции Кабинета Министров Украины, которые обеспечивались до последнего времени такими организационными формами работы Кабинета Министров, как правительственные комитеты. Деятельность правительственных комитетов имела целью:

а) уменьшение нагрузки на Кабинет Министров в целом путем делегирования предварительного рассмотрения вопросов и проектов правительственных комитетов, что уже осуществляется на данный момент. В дальнейшей перспективе следует рассмотреть возможность внесения изменений в Конституцию Украины, что позволит предоставить упомянутым комитетам право окончательного принятия решений из ограниченного законами круга вопросов;

б) повышение уровня коллегиальности в работе правительства путем предотвращения чрезмерного влияния отдельных министров на выработку и осуществление политики правительства и предоставления равных возможностей всем министрам совместно формировать и проводить эту политику; в) четкое определение места и роли вице-премьер-министров в процессе формирования и реализации политики правительства.

Основываясь на изложенном выше, следует осуществить ряд мер по улучшению организации работы правительства. Первостепенное значение имеет реализация такого условия: работа аппарата Кабинета Министров не должна подменять деятельность министров. Премьер-министр работает с министрами напрямую, а не через аппарат правительства.

Изменения в организации работы Кабинета Министров обусловливают необходимость реорганизации его аппарата, задачей которого должно быть, в частности, организационное, информационно-аналитическое, правовое, материально-техническое и прочее обслуживание Кабинета Министров.

Аппарат Кабинета Министров должен осуществлять следующие функции:

а) помогает Премьер-министру и вице-премьер-министрам в организации работы правительства;

б) информирует соответствующие министерства о документах, которые подаются в Кабинет Министров;

в) обеспечивает документирование решений Кабинета Министров, осуществляет контроль выполнения решений Кабинета Министров;

г) предоставляет экспертные выводы Премьер-министру и вице-премьер-министрам по вопросам отраслевой политики;

г) обеспечивает правовую экспертизу проектов решений Кабинета Министров и других актов законодательства.

Систему центральных органов исполнительной власти составляют министерства и другие центральные органы исполнительной власти. Система центральных органов исполнительной власти является составной частью системы органов исполнительной власти, высшим органом которой является Кабинет Министров Украины.

Министерство является центральным органом исполнительной власти, который обеспечивает формирование и реализует государственную политику в одной или нескольких определенных Президентом Украины сферах, проведение которой возложено на Кабинет Министров Украины Конституцией и законами Украины.

В целом структурная реорганизация органов исполнительной власти должна проводиться обязательно при условии предварительного определения реальной необходимости и направлений изменения функций, компетенции или методов деятельности соответствующих структур. Количество министерств, с одной стороны, не должна быть слишком малой, чтобы каждый из министров имел возможность охватить весь круг вопросов, отнесенных к его ведению, а с другой стороны - слишком большой, чтобы как можно реже возникали ситуации, когда решения одинаковых вопросов возлагается одновременно на нескольких министров, что грозит возникновению коллизий и конфликтов интересов. На местном уровне исполнительную власть должны осуществлять местные государственные администрации. Здесь основная проблема возникает в том, чтобы разграничить их полномочия с органами местного самоуправления. В деятельности областных государственных администраций должна быть повышена эффективность контрольно-надзорных функций за соблюдением Конституции и законов, а также по осуществлению публичного управления и местного самоуправления с одновременным усилением в деятельности районных государственных администраций значение распорядительно-исполнительных функций.

При рассмотрении данного вопроса целесообразно также проанализировать основные этапы становления, развития и современное состояние органов исполнительной власти в Украине.

Так исторически сложилось, что на просторах нашего государства, как, впрочем, и на территории всего СССР, вся власть принадлежала Советам. Известное нам из тех времен лозунг некоторой степени отражало состояние дел в государственном управлении. За полного отсутствия разделения властей (деление на законодательную, исполнительную и судебную ветви) официально вся власть принадлежала народу, который олицетворялся Советами.

Новый, и, пожалуй, первый этап в государственном строительстве начался с принятием Декларации о государственном суверенитете Украины 16 июля 1990 г. На то время уже по-новому воспринимались органы государственной власти с точки зрения их назначения и направленности на интересы уже суверенного государства. В частности, Законом РСФСР от 24 октября 1990 г. были внесены изменения в Конституцию УССР, согласно которым ст. 122 исчезают упоминания о союзно-республиканские министерства и государственные комитеты СССР. Это уже хоть и небольшой, но заметный шаг к независимости Украины, хотя бы в управленческо-исполнительной сфере. Этим изменениям предшествовал Закон СССР от 3 августа 1990 г. "О министерства и государственные комитеты Украинской PCP", принятый во исполнение Декларации о государственном суверенитете, который содержал перечень из 22 министерств и 14 государственных комитетов именно Украинской PCP, охватывали весь спектр публичного управления.

Кроме этого, в Декларации отмечалось, что государственная власть в Республике осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Это уже предполагало определенное распределение функций бывших партийных организаций между независимыми друг от друга органами. Началось реформирование некоторых элементов государственности. Почти за полгода Совет Министров трансформировалась в Кабинет Министров, который возглавлял чиновник с европейским названием - Премьер-министр, а вся система исполнительно-распорядительных органов получила единое название органов публичного управления. По Закону РСФСР "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Украинской ССР" от 19 июня 1991 г. министерства и другие органы этого уровня уже привычно для нас определялись как центральные органы, но все еще публичного управления. Несмотря на прямое указание в Декларации о государственном суверенитете на необходимость существования именно исполнительной ветви власти, термин "органы исполнительной власти" законодательного закрепления приобрел лишь 14 февраля 1992 г. в связи с принятием Закона Украины " О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Украины". Почти одновременно был издан Указ Президента Украины "О министерство Украины".

Вообще, начиная с провозглашения суверенитета Украинского государства в 1990 г. и заканчивая активизацией государства в 1995-1996 г. (приближение до принятия Конституции независимой Украины) изменения, происходившие на фоне реорганизации системы центральных органов исполнительной власти, были направлены преимущественно на корректировку количества или самих органов, или же численности их аппарата (часто, в пользу увеличения).

Вторым, но своеобразным переходным этапом стала подготовка к принятию новой Конституции Украины. В этом документе органам исполнительной власти было уделено весьма незначительное внимание.

Так, предполагалось создание принципиально новой системы исполнительной власти, которая должна осуществляться Президентом, Кабинетом Министров и государственной администрацией. Итак, планировалась двухуровневая система органов исполнительной власти: первый уровень - Кабинет Министров как руководящий орган общей компетенции; второй уровень - министерства, государственные комитеты и другие органы публичного управления как элементы функционально-отраслевого управления. Последние, в свою очередь, делились на равные по территориальным фактором: на центральную (министерства, комитеты и другие ведомства) и местную администрацию. Как видим, это достаточно новый подход к построению системы органов публичного управления, если помнить, что Концепция принималась еще до провозглашения независимости Украины. В частности политической новизной был отход от реализации на местах исполнительных функций Советами народных депутатов и введение именно управленческих, а не представительных органов в лице местных администраций. На высшем же уровне значительных изменений не предполагалось. Единственное, что сразу привлекало внимание, - большое значение, которое отводилось Президенту в сфере исполнительной власти. Но надо помнить, что Концепция определяла фундаментальные (методологические) основы государства и должна нацеливать дальнейшее законодательство в соблюдении выбранных стратегических планов.

Документом, который завершил переходный этап, стал Конституционный Договор между Президентом Украины и Верховной Радой Украины "Об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины", который был заключен 8 июня 1995 г.

Этот документ был принят на фоне почти полугодового противостояния между большинством Верховной Рады Украины и Президентом Украины и содержал нормативно определенную логику дальнейшего конституционного процесса.

Политическая борьба относительно формы правления привела к тому, что в 1995 г. были заложены основы для перехода к президентской республике. Как и Концепция, Конституционный Договор регламентировал деятельность Кабинета Министров Украины и указывал на то, что "Правительство Украины - Кабинет Министров Украины является центральным коллегиальным органом государственной исполнительной власти, подчиненным Президенту Украины и ответственным перед ним". Косвенно этим договором было введено новую структуру органов государственной власти. Как мы уже отмечали выше, Кабинет Министров определялся уже как центральный коллегиальный орган государственной власти, в отличие от его руководящего статуса не только в Концепции новой Конституции, но и в действующей на то время Конституции. Наряду с этим ч. 2 ст. 35 Договора вспоминает министров, руководителей других центральных органов исполнительной власти. Это дает основания говорить об определенном выравнивании статусов Кабинета Министров, министерств и ведомств путем отнесения их к одной категории - центральных органов исполнительной власти. Но это даже гипотетически не могло повредить субординаційним отношениям между Кабинетом Министров и другими центральными органами исполнительной власти, что исторически сложились и имели под собой теоретическое, юридическое и практическое основание. И все благодаря тому, что Кабинет Министров всегда выступал как орган общей компетенции, в отличие от органов специальной компетенции - министерств и ведомств, что уже предполагает определенную зависимость последних от Кабинета Министров.

И, наконец, в Конституционном Договоре наконец был законодательно закреплен переход от представительно-публичного управления на местах (в лице Советов народных депутатов) до сугубо публичного управления (в лице государственных администраций).

Начало третьего этапа ознаменовался принятием новой Конституции Украины 28 июня 1996 г., но каких-либо кардинальных изменений в систему органов исполнительной власти она не привнесла.

Принятая в 1996 г. Конституция почти на 10 лет закрепила президентско-парламентскую форму правления. Уже в который раз был скорректирован правовой статус Кабинета Министров, по которому он определяется как высший орган в системе органов исполнительной власти. Статус министерств и иных органов исполнительной власти этого уровня не изменился и уже по традиции эти органы определяются как центральные. К тому же, никакой конкретизации правового статуса центральных органов исполнительной власти Конституция Украины не содержит. Не определяются ею и виды центральных органов исполнительной власти, разве что за исключением министерств; законодатель в этом случае по всему тексту документа преимущественно ограничивается формулировкой "министерства и другие центральные органы исполнительной власти" (за исключением некоторых органов исполнительной власти, которые прямо названы), передавая этот вопрос на откуп специальных нормативно-правовых актов.

Роль таких актов играли указы Президента Украины и постановления Кабинета Министров Украины. В частности юридическим основанием издания Президентом Украины нормативно-правовых актов в сфере создания органов исполнительной власти полномочия последнего, закреплено в самой Конституции о создании, реорганизации и ликвидации по представлению Премьер-министра Украины, министерств и других центральных органов исполнительной власти (п. 15 ст. 106 Конституции Украины в редакции 1996 г.). По сути, Президенту Украины было предоставлено неограниченные возможности по формированию структуры исполнительной власти в государстве. Вместе с тем Конституция, как мы уже указывали, называет определенные органы исполнительной власти, тем самым считая их существования обязательным, например, Министерство иностранных дел (ч. 4 ст. 114 Конституции), Служба безопасности Украины (п. 14 ст. 106 Конституции) и т.д.

8 декабря 2004 г. был принят Закон Украины "О внесении изменений в Конституцию Украины", который вступил в силу 1 января 2006 г. Как известно, этим законом было предусмотрено изменение конституционной модели организации системы исполнительной власти. На то время целесообразность и возможность безотлагательного проведения административной реформы уже не вызывала сомнений, а соответствующие планы основывались на нескольких возможных вариантах развития событий. Полномочия Президента Украины значительно ограничились параллельно с увеличением объема полномочий Верховной Рады Украины.

Государство перешло к новой форме публичного правления, вокруг которого велись споры, и которая еще не является четко определенной с учетом изменения в законодательстве.

Хотя формально Украина перешла от президентско-парламентской к парламентско-президентской форме республики, некоторые ученые не соглашаются с этим утверждением, поскольку республики со смешанной формой правления характеризуются сильной президентской властью и контролем парламента за деятельностью правительства. Кроме того, именно парламентское большинство имеет преимущества в формировании правительства, благодаря чему получает мощные средства воздействия на всю власть в государстве. Это свидетельствует об усилении роли парламента и правительства и ослабление роли президента, что не является характерным для данного типа республик. Кроме того, в республиках со смешанной формой правления правительство формируется непосредственно Премьер-министром, который его и возглавляет, а в Украине Кабинет Министров должен был формироваться только по представлению Премьер-министра Верховной Радой (кроме двух министров).

С порядком формирования Кабмина неразрывно связан и вопрос о сроке его полномочий. По Конституции 1996 г. правительство формировалось на срок полномочий действующего Президента и слагал свои полномочия перед новоизбранным главой государства. В связи с переходом к внутренне-парламентского способа формирования правительства изменены срок и основания прекращения полномочий правительства. Кабинет Министров назначался на срок полномочий Верховной Рады Украины, слагал свои полномочия перед новоизбранным парламентом, но продолжал выполнять свои полномочия до начала работы новосформированного правительства.

Уже с октября 2010 г. страна находится на четвертом и последнем этапе формирования (или реформирования) органов исполнительной власти. Когда Конституционный Суд Украины принял решение о том, что реформа 2004 г., в связи с которой Украина сменила форму правления на парламентско-президентскую республику, была проведена с нарушением законодательства. Суд постановил, что считаются неконституционными изменения 2004 г. и обязал органы государственной власти привести нормативно-правовые акты в соответствие к Конституции Украины 1996 г., которая является основным источником для организации и деятельности органов исполнительной власти. Основной Закон Украины включает в себя отдельный раздел, который касается деятельности органов исполнительной власти и правительства и определяет Кабинет Министров как центральный орган исполнительной власти в Украине (ст. 113), который является коллегиальным и в состав которого входят: Премьер-министр Украины, Первый вице-премьер-министр; вице-премьер-министры; министры, которые назначаются и освобождаются с должностей Президентом Украины (Верховная Рада Украины дает Президенту согласие только на назначение Премьер-министра Украины).

Бесспорно, что первые радикальные изменения коснулись организации деятельности Кабинета Министров Украины как высшего органа исполнительной власти. Уже 7 октября 2010 г. Верховной Радой Украины было принято новую, такую, что отвечает действующей Конституции Украины, редакция Закона Украины "О Кабинете Министров Украины". Соответствующий законопроект был внесен Президентом Украины на рассмотрение парламента безотлагательно после возвращения к Конституции 1996 г.

Следующим шагом, который получил оформление в виде нормативно-правового акта, стало издание Президентом Украины Указа от 9 декабря 2010 г. № 1085 "Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти", которым вместо 112 центральных органов исполнительной власти было создано 72 (16 министерств и 56 других центральных органов исполнительной власти).

С целью обеспечения внедрения единого подхода в этом деле, Президентом Украины утверждены типовые положения о министерстве

Украины и центральный орган исполнительной власти Украины, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через соответствующего члена Кабинета Министров Украины.

Для реализации мероприятий по оптимизации системы центральных органов исполнительной власти и подготовки согласованных предложений по определению полномочий центральных органов исполнительной власти Президентом Украины создана Рабочая группа по проработке вопросов, связанных с оптимизацией системы центральных органов исполнительной власти. На указанную Рабочую группу, в частности, возложена задача по осуществлению анализа проектов положений о министерствах, других центральных органах исполнительной власти и подготовки выводов относительно оптимизации полномочий министерств, других центральных органов исполнительной власти, устранения дублирования их задач и функций.

17 марта 2011г. Законом Украины "О внесении изменений в Закон "О Кабинете Министров Украины" ликвидируются институты правительственных органов, действующих в системе министерств, а также правительственные комитеты в системе Кабинета Министров, а также позже принято постановление Кабинета Министров Украины от 28 марта 2011 г. № 346 "О ликвидации правительственных органов". В указанном постановлении содержится перечень правительственных органов, которые ликвидированы.

Однако сейчас еще большее внимание приковано к Закону Украины "О центральных органах исполнительной власти", принятого от 17 марта 2011 г. Его принятия, без преувеличения, серьезный шаг вперед, даже если выходить за пределы задач реформы системы центральных органов исполнительной власти. Ведь речь идет о ликвидации очень серьезной законодательной бреши, которая позволила построить понятную и эффективную систему органов исполнительной власти.

Таким образом, решается несколько проблем. Прежде всего, речь идет о разграничении политических и административных должностей в системе министерства и внедрения такой необходимой стабильности в его работе, поскольку заместитель министра - руководитель аппарата, в отличие от других заместителей министра, являются политиками, будет государственным служащим и не будет подлежать увольнению вследствие прекращения полномочий министра.

Если точнее, самым главным государственным служащим в аппарате министерства, назначать на должности и увольнять с должностей государственных служащих, принимать на работу и увольнять с работы работников, утверждать по согласованию с министром структуру аппарата министерства, представляет министерство в гражданско-правовых отношениях и др.

Закон не предусматривает возможности вмешательства министра в осуществлении деятельности центральным органом исполнительной власти. До тех пор, пока центральный орган исполнительной власти действует на основании закона. В противном случае министр уполномочен возбуждать перед Кабинетом Министров Украины вопрос относительно отмены актов центрального органа исполнительной власти, может поручить руководителю центрального органа исполнительной власти акты отменить его территориальных органов (а в случае отказа отменить их самостоятельно), ставит перед Президентом Украины вопрос относительно привлечения к дисциплинарной ответственности руководителя центрального органа исполнительной власти и его заместителей и т.д.

Реформирование публичного управления в соответствии с законом позволяет превратить систему центральных органов исполнительной власти на управляемый механизм с четким распределением полномочий и ответственности, оптимизированный по содержанию и перечню государственных функций, количеством государственных служащих и ориентирован на удовлетворение потребностей общества, повысить эффективность и существенно уменьшить использование средств публичного бюджета на содержание публичного аппарата.

Территориальные органы федеральных министерств и ведомств в субъектах Федерации - важнейший элемент единой системы феде­ральной исполнительной власти. Основы конституционного стату­са территориальных органов закреплены в части 1 статьи 78 Кон­ституции, в соответствии с которой они создаются в субъектах Фе­дерации по инициативе соответствующего федерального органа исполнительной власти. Деятельность территориальных федеральных органов испол­нительной власти может осуществляться на территории несколь­ких субъектов Федерации, городов, районов (в пределах погранич­ного, таможенного, военного округа, например) или на территории одного субъекта Федерации, города, района. К примеру, сущест­вуют областные (краевые, окружные, республиканские) военко­маты, налоговые инспекции.

Общие вопросы деятельности многочисленных территориаль­ных федеральных органов урегулированы постановлением Сове­та Министров - Правительства РФ от 27 мая 1993 г. «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации».

Однако в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации нет общих подходов в по­нимании юридической природы их деятельности. До сих пор не уре­гулирована проблема компетенции территориальных органов, их взаимоотношений с властями субъектов Федерации, порядок их со­здания, реорганизации, ликвидации, назначения и освобождения от должности их руководителей и т.д. Как правило, на федеральном уровне и в субъектах Федерации подходы решения этих вопросов не совпадают. От этого страдает эффективность функциониро­вания единой системы федеральной исполнительной власти.

Территориальные федеральные органы министерств и ведомств Российской Федерации входят в систему органов исполнитель­ной власти Российской Федерации и осуществляют свою дея­тельность под руководством соответствующих центральных ор­ганов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с органами исполнительной власти соответству­ющих субъектов Федерации.

Территориальные органы действуют на основе Конституции и иных законодательных актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Пра­вительства и руководствуются в своей деятельности правовыми актами ведомств Российской Федерации и органов государствен­ной власти субъектов Федерации, принятыми в пределах их ком­петенции.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных ор­ганов производится соответствующими центральными органами федеральной исполнительной власти по согласованию с адми­нистрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, ре­шаются по взаимному согласию сторон.

Назначение на должность и освобождение от должности руко­водителей территориальных органов производится соответству­ющим центральным органом федеральной исполнительной вла­сти по согласованию с губернаторами, администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Мос­квы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных зако­нодательством Российской Федерации.

Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты тру­да территориальных органов определяются с учетом особеннос­тей региона по согласованию соответствующих органов Россий­ской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Финансирование деятельности территориальных органов осу­ществляется, как правило, за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, а также соответствующих бюд­жетов субъектов Федерации и других источников финансирова­ния, установленных законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказыва­ют необходимую помощь территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.

В случаях передачи центральными органами федеральной ис­полнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Моск­вы и Санкт-Петербурга части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений.

Основные задачи и функции территориальных органов опре­деляются исходя из задач и функций соответствующих ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей реги­онов, которых они осуществляют свою деятельность. Территориальные органы, в частности:

Принимают участие в соответствии с профилем их деятель­ности в выработке мер и способов государственного регулирова­ния социально-экономического развития субъектов Федерации в условиях проведения экономической реформы, в анализе меж­региональных программ, разработке вариантов межрегиональ­ной кооперации и подготовке других вопросов, входящих в ком­петенцию соответствующих ведомств;

Систематически информируют ведомства Российской Федера­ции, органы исполнительной власти субъектов Федерации о прово­димой ими работе в регионах в условиях экономической реформы. Территориальные органы имеют право:

а) представлять соответствующие ведомства Российской Фе­дерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъ­ектов Федерации;

б) запрашивать и получать:

От соответствующих ведомств Российской Федерации, орга­нов исполнительной власти субъектов Федерации необходимую для осуществления своей деятельности информацию;

От предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности сведения, необходимые для выполнения воз­ложенных на них задач;

От органов статистики информационно-аналитические матери­алы, экономико-статистические данные в установленном порядке;

в) участвовать в работе соответствующих центральных орга­нов федеральной исполнительной власти;

г) принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с вопросами реализации эконо­мической реформы;

д) вносить предложения в соответствующие центральные ор­ганы федеральной исполнительной власти и органы исполнитель­ной власти субъектов Федерации.

2. Положения о федеральных министерствах и ведомствах, как правило, содержат предписания, закрепляющие правовое положение их органов в субъектах Федерации. Однако статус федеральных органов испол­нительной власти и их подразделений в субъектах Федерации регу­лируется не только в подзаконных актах, но и в положениях, ут­верждаемых, в зависимости от подведомственности соответствую­щего органа, указами Президента или постановлениями Правительства. Функции и полномочия федеральных органов иногда закрепляются непосредственно в законах, например, в зако­нах, регламентирующих деятельность ФАПСИ, ФСБ и др. Сфера правового регулирования таких законов значительно шире, в них закрепляется статус сотрудников органов и социально-правовые га­рантии их деятельности. Как правило, они регулируют статус так называемых силовых министерств и ведомств, т.е. федеральных ор­ганов исполнительной власти, в систему которых входят подчинен­ные им воинские формирования.

Законы определяют правовое положение всей системы соответ­ствующих органов - вышестоящего федерального министерства или ведомства и подчиненных ему структур в субъектах Федерации. В законах обычно употребляются обобщающие понятия «органы правительственной связи», «органы федеральной службы безопас­ности», «органы внешней разведки», не совпадающие с наименова­ниями соответствующего федерального органа - ФАПСИ, ФСБ, СВР и др.

3. В 1994-1998 гг. все более возрастает значимость правового ре­гулирования деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств в конституциях и уставах субъектов Феде­рации. Отсутствие необходимых законодательных актов приводит к усилению нормотворческойдеятельности субъектов Федерации. Недостатки и проблемы в правовой регламентации деятельности территориальных органов в федеральном законодательстве приводят к нежелательным последствиям. Конституции и уставы большинства из них в противоречие части 2 статьи 77 и части 1 статьи 78 Конституции рассматривают правовую регламентацию деятельнос­ти территориальных органов федеральной исполнительной власти как свою исключительную прерогативу.

Субъекты Федерации неправомерно расширяют свои полномочия в этой сфере. Так, за главами исполнительной власти субъектов Федерации закрепляются полномочия по осуществлению контроля за деятельностью территориальных органов федеральной исполнительной власти. При этом не определяется содержание контрольных функций и правовые последствия их осуществления. Как правило, в текс­те устава предусмотрено, что губернатор «согласовывает» назначе­ние должностных лиц территориальных органов федеральных ми­нистерств и ведомств. Соответствующие положения закреплены в уставах Ставропольского края, Иркутской, Ленинградской. Орен­бургской и Свердловской областей.

Далеко не всегда положения уставов ограничиваются согласова­нием в решении кадровых вопросов. В уставах некоторых областей содержатся положения, согласно которым губернаторы (главы ад­министраций) согласовывают с соответствующими министерства­ми и ведомствами вопросы создания, реорганизации и ликвидации органов федерального подчинения, расположенных на территориях субъектов Федерации (Ленинградская, Оренбургская и Пермская области). Противоправность подобных предписаний очевидна, по­скольку в вышеуказанных случаях процесс создания, реорганиза­ции и ликвидации территориальных органов инициируют не выше­стоящие федеральные министерства и ведомства, как это и предус­мотрено частью 1 статьи 78 Конституции, а губернаторы (главы администраций) областей.

Одной из особенностей уставов является доминирующая роль единоначалия в процессе принятия решений, затрагивающих правовое положение подразделения федерального министерства и ведомства. Как правило, уставами предусмотрено принятие соответствующих решений непосредственно губернаторами или главами ад­министраций (Ставропольский край, Иркутская, Ленинградская, Липецкая, Оренбургская и другие области).

Следует отметить, что все же не все уставы закрепили одни и те же неконституционные положения. В качестве положительного примера следует отметить уставы Курганской, Новгородской и Псковской областей, не содержащие противоправных положений по существу рассматриваемого вопроса - проблема определе­ния статуса территориальных органов, по вполне обоснованному мнению областного законодателя, является одним из федеральных полномочий.

Конституции многих республик в составе России также пред­усматривают противоречащие Конституции формы регламента­ции деятельности территориальных органов, предоставляя гла­вам исполнительной власти еще больше полномочий, чем уставы. В Бурятии и Дагестане в сферу правового регулирования респуб­ликанской исполнительной власти входит решение вопросов «со­здания и деятельности» территориальных органов, и если Рес­публика Бурятия закрепила право «участвовать» в создании и де­ятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации, то в Конституции Дагестана доминирует императивная норма: «создание и деятельность в Республике Дагестан территориальных структур федеральных органов до­пускается на основе соглашений» (ст. 65).

Отсутствие надлежащей законодательной базы на федеральном уровне сказывается и в конституциях республик: их статьи, закреп­ляющие статус территориальных органов, сформулированы слиш­ком неопределенно и могут быть различно истолкованы. Так, Президент Калмыкии «участвует в формировании федеральных органов государственной власти и управления на территории республики и согласовывает назначение их руководителей в установленном по­рядке» (ст. 28 Степного Уложения). Естественно, что и в данном случае формы «участия» республиканских властей должны быть определены федеральным законом.

Многие республиканские конституции предусматривают осо­бый порядок вступления в силу федеральных законов и подзакон­ных актов. Например, Конституция Дагестана предусматривает возможность «приостановления» и «опротестования» федеральных нормативных правовых актов, «противоречащих суверенным пра­вам и интересам» Республики, более того, федеральные законы и подзаконные акты реализуются на его территории исключительно республиканскими государственными органами (ст. 65). Ясно, од­нако, что реализация федеральных полномочий не может быть обу­словлена какими бы то ни было формальностями, поскольку для со­здания территориального органа и назначения его руководителя до­статочно управленческого решения вышестоящего федерального министерства (ведомства).

Конституция Дагестана, по-существу, исключает возможность правореализационной деятельности территориальных органов в случае, если она не санкционирована соответствующими республи­канскими государственными органами.

Разрушение единства федеральной правовой системы, противо­речие отдельных норм конституций и уставов субъектов Федера­ции многим положениям федеральной Конституции ставит под со­мнение конституционный принцип верховенства и высшей юриди­ческой силы федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории России.

В конституционном законодательстве республик имеются лишь отдельные примеры прямого и недвусмысленного закрепления принципа верховенства федеральных законов и подзаконных актов. Статья 75 Конституции Карелии следующим образом закрепляет иерархическуюсоподчиненность нормативных правовых актов, действующих на ее территории: законы Российской Федерации - законы Республики Карелия - нормативные правовые акты Прези­дента и Правительства России - нормативные правовые акты Председателя Правительства Республики Карелия - нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств - нормативные правовые акты министерств и ведомств органов исполнитель­ной власти Республики Карелия.

В целом указанная схема правореализации отражает важнейшие особенности иерархической соподчиненности законов и подзакон­ных актов в единой системе федерального права. Однако та же ста­тья не вполне точно отражает юридическую силу республиканских законов.

Согласно части 3 статьи 90 Конституции, указы и распоряжения Президента не должны противоречить ни Конституции, ни феде­ральным законам; о законодательстве субъектов Федерации ничего не упоминается. Таким образом, можно сделать вывод о высшей юридической силе нормативных правовых актов Президента Рос­сии в сравнении с законодательством субъектов Федерации. Часть 2 статьи 85 и часть 3 статьи 90 Конституции закрепляют соподчинен­ность актов Президента федеральным законам. В то же время кон­ституционные предписания определяют верховенство указов и рас­поряжений главы государства и федеральной исполнительной влас­ти в системе законов и подзаконных актов субъектов Федерации.

Действующее федеральное законодательство недостаточно четко определяет правовые основы взаимоотношений министерств и ведомств (соответственно и их территориальных подразделений) с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Консти­туция России предусматривает возможность создания в субъектах Федерации неподчиненных федеральному центру органов испол­нительной власти лишь в пределах полномочий, отнесенных к веде­нию субъектов Федерации (ч. 2 ст. 77).

Статьи 71 и 72 Конституции определяют лишь федеральную компетенцию и полномочия, отнесенные к совместному ведению Федерации и ее субъектов. По существу, единственным правовым источником, закрепляющим предметы ведения субъектов Федера­ции, являются конституции и уставы самих субъектов. Как правило, большинство этих актов относит к исключительному ведению субъ­ектов Федерации правовое регулирование в сферах местного зако­нотворчества, социально-экономического и культурного стро­ительства. Соответствующие предписания закреплены, например,конституциями Республик Бурятии (ст. 63) и Кабардино-Балкарии (ст. 66).

В некоторых случаях предметы ведения и полномочия респуб­лик закреплены в статьях конституций, определяющих компетен­цию глав государств и высших органов исполнительной власти. Конституция Карелии содержит специальную главу «Полномочия Республики Карелия», которая, однако, не содержит перечень рес­публиканских предметов ведения и полномочий. Законодатель в этом случае ограничился неопределенной формулой, чтоРеспубли­ка Карелия самостоятельно принимает решения по всем вопросам за исключением полномочий, отнесенных к федеральной компетен­ции и предметов совместного ведения (ст. 40). Аналогичная форму­ла содержится также в статье 66 Конституции Удмуртском Респуб­лики. Думается, эти статьи республиканских конституций основа­ны на столь же неопределенном положении части 4 статьи 76 Конституции, закрепляющей все тот же «остаточный» критерий республиканских полномочий.

Таким образом, большинство конституций республик в составе Федерации не определяют полномочий, отнесенных к их ведению (Коми, Ингушетия, Дагестан, Калмыкия, Северная Осетия - Алания, Татарстан и др.). Однако во многих уставах соответствующие перечни полномочий имеются (Ставропольский край, Иркутская, Курганская, Липецкая, Оренбургская и Свердловская области). Предметы ведения и полномочия не определены в уставах Перм­ской, Псковской, Ленинградской и Новгородской областей. Уставы двух последних областей закрепляют лишь областные правомочия в сфере предпринимательской деятельности.

Отсутствие в конституциях и уставах предписаний, закрепля­ющих предметы ведения и полномочия, отнесенные к исключитель­ному ведению субъектов Федерации, фактически свидетельствуют об отсутствии правовой основы для создания и деятельности орга­нов исполнительной власти субъектов Федерации. Весьма неопреде­ленной является и перспектива создания министерств и ведомств местного подчинения, а соответственно и методы их взаимодейст­вия с территориальными органами.

Однако непосредственная угроза статусу территориальных ор­ганов федеральных министерств и ведомств возникает в случае при­своения предметов ведения и полномочий. В уставах наиболее рас­пространена практика противоправного отнесения к компетенции субъектов Федерации полномочий совместного ведения, прежде всего полномочий в сфере международных и внешнеэкономических связей. Соответствующие положения содержатся в уставах Курган­ской, Липецкой, Оренбургской, Свердловской областей, а также в Уставе Ставропольского края. Конечно, субъекты Федерации имеют право осуществлять внешнеэкономические и международные связи, однако пункт «о» части 1 статьи 72 Конституции предус­матривает определенные ограничения в их реализации. Координа­ция международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации отнесена к предметам совместного ведения. Коорди­национная функция может заключаться в этом случае в разработ­ке специального федерального закона, определяющего формы и методы реализации указанных полномочий (ч. 2 ст. 76 Конститу­ции), в создании территориальных органов, непосредственно подчиненных Министерству иностранных дел и Министерству внешних экономических связей России. Очевидно, что в субъек­тах Федерации не могут быть созданы находящиеся в их ведении органы в сферах внешнеполитической деятельности и внешнеэ­кономических связей. Функции координации в осуществлении субъектами Федерации указанных полномочий должны быть возложены на территориальные органы МИД и МВЭС России.

Конституциям республик также свойственно неправомерное расширение собственных предметов ведения за счет федеральных полномочий и полномочий, отнесенных к совместному ведению. В конституциях Бурятии и Кабардино-Балкарии полномочия в сфере внешнеэкономической деятельности и международных свя­зей включают несколько функций: 1) установление и регулирова­ние внешнеэкономических связей с зарубежными странами; 2) ре­шение вопросов об участии республик в международных организа­циях. Характерно, что Конституция Кабардино-Балкарии (ст. 66) в отличие от Конституции Бурятии все же выделяет два различных участника внешнеэкономической деятельности и международных связей: субъекты Федерации и зарубежные государства.

Многие конституции необоснованно относят правовое регу­лирование в сфере гражданства к своему ведению. Статьи 6, 71 Конституции однозначно подтверждают принцип единого гражданства, относя соответствующие полномочия к исключительному ведению федеральных органов. Тем не менее предписа­ния, закрепляющие статус республиканского гражданства, либо предусматривающие различия в правовом режиме республикан­ского и федерального гражданства, закреплены конституциями Бурятии, Дагестана, Ингушетии, Карелии (ст. 13, 15), Северной Осетии - Алании (ст. 60), Татарстана (ст. 19) и др. В последнем случае различия федеральной и республиканских конституций совершенно очевидны. Глава III Конституции Татарстана, оза­главленная «Гражданство Республики Татарстан», определяет статус гражданина Татарстана, а правовое регулирование в этой сфере, включая и принятие республиканских законов, относит к ведению Республики. В Дагестане, Ингушетии, Карелии и других республиках закреплены противоречащие федеральной Консти­туции положения, предусматривающие различный статус граж­данства республик и гражданства России. Типичными в этом отно­шении являются положения Конституции Дагестана, в соответст­вии с которой приобретение гражданства Республики не влечет приобретения гражданства Российской Федерации (ст. 11).

Некоторые конституции относят к компетенции республик пол­номочия совместного ведения. В нарушение пункта «н» части 1 ста­тьи 72 Конституции России, конституции Бурятии и Кабардино-Бал­карии относят к ведению республик полномочия по установлению системы органов государственной власти. Федеральная Конституция (ч. 1 ст. 77) допускает осуществление указанных действий в субъектах Федерации только в соответствии с федеральным законом, как это и предусмотрено при осуществлении полномочий совместного ведения (ч. 2 ст. 76). Несмотря на то, что федеральный закон «Об общих прин­ципах организации органов представительной и исполнительной власти в субъектах Федерации» так и не был принят, в республикан­ских конституциях, согласно части 1 статьи 77 Конституции, должна бы содержаться ссылка на осуществление указанных полномочий в соответствии с федеральным законом. Именно в этом случае были бы исключены коллизии конституционного законодательства.

Противоправное расширение компетенции субъектов Федера­ции, полное или частичное присвоение ими федеральных полномо­чий и полномочий совместного ведения фактически закрепляют не­конституционную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации и препятствуют созданию федеральными ми­нистерствами и ведомствами территориальных органов, а зачастую полностью исключают эту возможность.