Становление поощрения государственных служащих в российской империи. Становление и развитие государственной службы в дореволюционной россии

Правовое регулирование государственной службы в императорский период. Правовой статус чиновничества.

В царской России под государственной службой понималась деятельность «в порядке подчиненного управления государством», то есть осуществляемая чиновниками деятельность по управлению делами государства .

Государственная служба в допетровский период не имела четких правовых основ и носила, по мнению Страховского, патримониальный характер (каждый служащий рассматривался как личный слуга государя). Петровские преобразования потребовали хорошо организованный, профессиональный, структурированный государственный аппарат. Такой аппарат возможно было создать лишь на прочной правовой основе. Реформы Петра I одним из своих итогов имели более четкое разграничение отраслей государственного управления. Административные преобразования повлекли за собой создание гражданской государственной службы и отделили ее от военной и придворной службы. Сама государственная служба стала объектом социальной отрасли государственного управления .

В июне 1719г. Петром I был принят специальный Указ «О присяге на верность службе», который предписывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других «управителей и служителей» . Затем было решено разработать закон о государственной службе. Для этого специальная комиссия изучала законодательство Пруссии, Дании и Швеции. На основе проанализированного законодательства в 1722 году была подготовлена Табель о рангах всех чинов – воинских, статских и придворных. «Табель» закрепила деление государственной службы на три вида: воинскую службу (наиболее престижна); статскую и придворную (носила закрытый, привилегированный характер). Этот закон определял порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Согласно документу, все государственные должности в Империи разделялись на 14 классов, низшим считался четырнадцатый. Высшие должности по «Табели» – канцлеры, и такой чин жаловался редко. Все должности в империи могли замещаться только при наличии чина, который соответствовал должности. Классы с 14 по 5 включительно присваивались за выслугу лет; с 4 по 1 классы – лишь по личному усмотрению государя. Всего в 14 классов Табели о рангах было включено 262 должности, которые подразделялись на три параллельные ряда чинов, в том числе военных –126, статских – 94, придворных – 42.

Преимущество производства в чин 14 класса состояло в том, что предоставляло подданному личное дворянство. Если же подданный был произведен в чин 8 класса (что соответствовало должности коллежского асессора), то это автоматически означало жалование потомственного дворянства. Принадлежность к дворянскому сословию давала сословные привилегии – например, право собственности на землю, право собственности на крепостных крестьян.

При Петре I впервые в истории русского государства была юридически закреплена возможность приобретения дворянства службой. Государственная служба была при этом строго обязательной для дворян (вплоть до 1762г.), и фактически являлась для них повинностью: любой дворянин в возрасте от 10 до 30 лет обязан был являться в Сенат и нести службу.

Табель о рангах ставила в равные условия при поступлении на службу представителей податных и неподатных сословий. Любой подданный был обязан начинать службу (вне зависимости от сословной принадлежности) с должности канцелярского служителя, которая вообще не входила в «Табель». В должности канцелярского служителя необходимо было пройти следующие ступени: писец, копиист, подканцелярист и канцелярист.

Идея петровской государственной службы заключалась в отделении личности государя от государства, то есть чиновник служил уже не государю лично, а государству в его лице. «К положительным чертам такой системы, - пишет А.В. Оболонский,- можно отнести расширение возможности для вертикальной социальной мобильности, для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов ».

Главной особенностью взаимоотношений чиновника и государства было то, что такие отношения не рассматривались как договорные. Считалось, что чиновник находится в зависимом от государства положении. Это были односторонние публично-обязательственные отношения, основанные на принципе служебного долга и верности. Статус дореволюционного чиновника определялся нормами государственного права.

Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов подбора и расстановки государственных служащих, устанавливающих важнейшие качества, присущие чиновникам. Так, Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720г. обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности чиновников постоянно придавалось важное значение .

Особенностью государственной службы при преемниках Петра I стало ослабление ее обязательного характера. Так, с 1725г. при Екатерине I дворянам стали предоставляться продолжительные отпуска. В 1736г. указом Анны Иоанновны срок службы дворян был ограничен – 25 лет, при этом возраст прохождения службы – с 20 до 45 лет. Петр III своим манифестом 1762г. о вольности дворянству отменил обязательную службу. Кроме того, дворяне освобождались от всех видов телесных наказаний. Жалованая грамота дворянству 1785г. дала право дворянам объединяться в губернские дворянские собрания. Глава такого собрания получал чин 5 или 4 класса.

До середины 18в. присвоение чина обязательно связывалось с назначением на должность, которой соответствовал чин. К концу 18в. производство в чин уже не было связано с обязательным назначением на должность. Чинопроизводство, основанное исключительно на выслуге лет, привело в конце 18в. к серьезному кризису русской государственной службы. На рубеже 18-19вв. Происходила реформа государственной службы.

В 1802г. были образованы министерства. Их образование закрепило переход от коллегиальных органов управления к единоначальным. Появление министерств было воспринято остро, однако Сперанский предложил противникам реформы посты министров, склонив их таким образом на свою сторону. В связи с образованием министерств актуализировалась проблема роста профессионального уровня чиновников. По инициативе Сперанского Александр I подписал Указ «О правилах производства в чины коллежского асессора и статского советника по гражданской службе» 1809г. Указ предусматривал, что производство в чин 8 класса возможно только при наличии выслуги лет, а также образования – университет, губернское или уездное училище. Таким образом, одной выслуги лет было уже недостаточно. Кроме того, Указ сохранял возможность производства в чин 8 класса для лиц без необходимого образования: им предоставлялась возможность сдать экзамен на чин. Его принимала комиссия в составе ректора университета и четырех профессоров. Необходимо было сдать экзамен по математическим и физическим наукам, правоведению, русской словесности. Помимо прагматической задачи повышения образовательного уровня чиновников, Указ преследовал и более широкую социальную цель – стимулировать в нации интерес к получению образования. Тем не менее, применение этого Указа осуществлялось крайне ограниченно. Более того, известно, что Н.М. Карамзин представил царю записку, в которой дал волю сарказму относительно Указа: «Отныне никто не должен быть произведен ни в статские советники, ни в асессоры без свидетельства своей учености...председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатской – свойства оксигена и всех газов, вице-губернатор – пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших – римское право, или умрут коллежскими титулярными советниками....Никогда любовь к наукам не производила действия столь не согласного с их целью». Министры начали требовать для своих ведомств исключение из правил, доказывая, что опыт важнее знаний. Царь стал дозволять отступления от установленного порядка для отдельных ведомств и чиновников. Таким образом, уже через несколько лет исключением стало само соблюдение требований Указа .

В 1832г. создается Свод Уставов о службе гражданской. Он включал в себя 4 документа: 1.Устав о службе по определению от правительства; 2.Положение об особых преимуществах гражданской службы в определенных местностях, губерниях западных и царства польского; 3.Устав эмеритальных касс гражданского ведомства; 4.Устав о пенсиях и единовременных пособиях.

Устав о службе по определению от правительства состоял из введения и семи разделов. В свою очередь, каждый раздел делился на главы, отделы и подотделы. Устав детально регулировал все основные вопросы, связанные с государственной службой: от ее возникновения до прекращения. Для поступающих на гражданскую службу устанавливались цензы подданства, возраста, пола, сословия, образования. Служба иностранцев допускалась только в должностях научных работников, преподавателей, служителей искусства. Устав устанавливал возрастные ограничения: для «причисления к ведомству» - с 14 лет, для начала службы – 16 лет. Он запрещал прием на службу женщин по назначению начальства, выборам и найму. Женщины не производились в классные чины и не получали наград за выслугу лет, а также не приобретали послужного дворянства. Сословие женщины определялось по сословию мужа или отца, а чин – на 2 класса ниже, чем у мужа или отца. Согласно Уставу о службе окончившие университет с ученой степенью кандидата принимались на службу не ниже чина коллежского секретаря, то есть становились чиновниками 10 класса. С ученой степенью магистра получали чин 9 класса (титулярный советник). С ученой степенью доктора становились чиновниками 8 класса (коллежский асессор) и приобретали права потомственного дворянства . За успехи по службе срок пребывания в чине мог быть сокращен на один год. Чины выше 5 класса в соответствии с Уставом присваивались только за «отличие», а не за «усердие». Уставом предусматривалось принятие присяги при поступлении на государственную службу. Содержание государственных служащих состояло из окладов годового жалованья, квартирных окладов, «столовых денег» и суточных на время командировок.

3.1.Екатерининский период развития государственной службы

Первым шагом в правлении Екатерины II была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г. Его разделили на шесть департаментов со строго определенными функциями в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два - в Москве. При этом московские департаменты соответствовали петербургским: пятый - первому, а шестой - второму.

Наряду с реформой Сената осуществлена секуляризационную реформу Синода. В результате все монастырские земли с жившими на них крестьянами передавались в ведение специально учрежденной Коллегии экономии. С этого времени государство само определяло необходимое стране число монастырей и количество монахов, так как содержало их на средства из государственной казны. В результате духовенство окончательно превратилось в одну из групп чиновничества .

Одним из наиболее значительных актов, изменившим организацию управления страной и системой государственного аппарата, стали принятые в 1775 г. ≪Учреждения для управления губерний Всероссийской империи ≫. Новое положение удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к центральному и местному управлению. Созданный в результате реформы местный аппарат оказался способным проводить политику центральной власти, а также сдерживать народные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями до октября 1917 г.

В основу деления территорий на губернии был положен демографический принцип численности податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. Вместо прежних 23 были образованы 51 губерния с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ. Губернии делились на уезды (или округа) по 20-30 тыс. податного населения, а 66 провинций как промежуточные территориальные единицы ликвидировались. Кроме того, было введено 19 наместничеств, в каждом из которых объединялись по две-три и более губерний, во главе с генерал-губернатором.

Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты :

· разделение органов власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные,

· усиление роли представителей от дворянства.

Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление во главе с губернатором, который фактически управлял единолично. Губернское правление получило всю полноту исполнительной власти.

В его компетенцию входило обнародование законов, принятых императрицей, контроль за их соблюдением и поддержание порядка. В губернии учреждались палаты уголовного и гражданского судов (в каждом председатель, по два советника и по два асессора).

Уездную администрацию , подчиненную губернскому правлению, представлял нижний земский суд, состоящий из капитан-исправника и двух-трех заседателей. В отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на три года. Учреждались также уездный суд (выборные судья и два заседателя) и при нем дворянская опека под председательством уездного дворянского предводителя. Дворянские уездные (а позже и губернские) собрания были узаконены ≪Жалованной грамотой дворянству≫ в 1785 г.

Что касается административного управления в городе, принципиальных изменений здесь не произошло, власть по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов из дворян. Сохранились магистраты в составе двух бургомистров и четырех ратманов, старосты и судьи сословного суда, посадом управляли ратуши. Во главе столичных администраций назначались обер-полицмейстеры.

Самодержавное управление в это время строилось при опоре на дворян. Их насчитывалось примерно 100 тысяч, которым была пожалована ≪Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства≫ (1785 г.). Она стала венцом (высшей точкой) формирования дворянского сословия и соответствующей системы управления. Вторая опора - это чиновники, количество которых возросло к тому времени до 50 тысяч. Бюрократизация государственного управления все также проявлялась в том, что чувство личного достоинства уступало место достоинству положения в иерархии чинов и должностей. Чин становится главной жизненной силой и стимулом. Реформированная Екатериной II система государственного управления в своей основной части сохранилась и при последующих императорах вплоть до октябрьской революции 1917 г.

3.2. Развитие государственной службы в России до октябрьского переворота 1917 г.

В годы царствования Павла I (1796-1801 гг.) Сенат окончательно утратил свое значение. В системе местного управления были ликвидированы должности наместников, некоторые приказы объединены, городские думы ликвидированы, некоторым территориям (Украина, Прибалтика) вернули традиционные органы управления, была подвергнута реформе судебная система. Взошедший на престол Александр I (1801-1826 гг.) восстановил роль Сената, который по его указу ≪О правах и обязанностях Сената≫ (1802 г.) стал хранителем законов и верховным органом империи, чьи указы должны исполняться как императорские. При нем были учреждены вместо коллегий министерства, министры позже вошли в Государственный совет (1810 г.) и Комитет министров (1812 г.).

Новое развитие получила государственная служба в пер­вой половине XIX в. Ее развитие связано с именем выда­ющегося государственного деятеля России - Михаила Михайловича Сперанского . В 1809 г. он подготовил Указ об обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обя­зательное высшее университетское образование для заме­щения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 г. был принят «Устав о службе гражданской», который включал в себя три книги: Свод Устава о службе по определению от правитель­ства, Свод Устава по выборам, Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.

В 1834 г. принято «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». В соответствии с этими документами гражданская служба и чиновничество полу­чили свой правовой статус, порядок прохождения, профес­сиональные характеристики. Начали возникать элементы наемного труда.

При Николае I (1826-1865 гг.) система органов высшей государственной власти существенно не изменилась. Значительное внимание уделялось укреплению самодержавия на окраинах империи: в Сибири, на Кавказе, в Польше, Прибалтике, Финляндии. Здесь сочетались единовластие представителя (наместника) императора, автономия, военный диктат, сословная иерархия и система привилегий.

Что касается местного управления, то оно в основном осталось на прежних основаниях. Было увеличено количество губерний. Вновь созданы наместничества во главе с генерал-губернаторами, градоначальства. В 1837 г. произошло разделение уездов на станы, где назначаемый губернатором становой пристав возглавлял местную администрацию, опираясь на выборных сельских сотских, десятских и вотчинную полицию.

Создан Инспекторский департамент гражданского ведомства при Первом отделении его канцелярии (5 сентября 1846 г.). Он состоял из четырех экспедиций и канцелярии: первая экспедиция ведала чинопроизводством в министерствах, занималась представлениями руководителей учреждений на чиновников определенных рангов. В ведении второй экспедиции входило чинопроизводство в губерниях. Третья экспедиция занималась вопросами приема на службу, ее прохождением, утверждения в должностях и увольнения со службы. В четвертой экспедиции проверялась правильность ведения списков, сосредоточивались сведения об изменениях в составе гражданских служащих.

Указ Александра II (1865-1881 гг.) от 30 мая 1858 г. упразднил Инспекторский департамент. Особенно много попыток изменений и дополнений в гражданскую службу было внесено после отмены крепост­ного права в 1861 г. и проведения известных реформ Алек­сандра II.

Самым грандиозным событием в его правление стала отмена крепостного права, в результате чего более половины крестьян освободилось из-под личной власти помещиков, получило свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом и т.д.). Это произошло 1 января 1864 г. по закону ≪Положение о губернских и уездных земских учреждениях≫.

Помимо крепостного права этот закон возрождал земство на Руси. Земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. Для избрания уездного земского собрания, с которого и начиналось формирование местного самоуправления, жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладельцев, вторая - собственников недвижимого имущества в городе и третья -крестьян. Преобладали в земствах дворяне.

Александр II начал реформы с образования «комиссии» - Особого совещательного собрания. Собрание осудило манию роста чинов, взяточничество и другие пороки служилых людей, а также предложило реформу всей системы управ­ления, включавшую, в частности, желательность отмены «Табели о рангах», но лишь после значительного повышения жалованья чиновников. В результате жалованье за время царствования Александра II возросло в среднем в 2 раза, но «Табель о рангах» осталась в неприкосновенности.

При Александре III указом от 6 мая 1894 г. был восстановлен Инспекторский департамент под названием Комитета о службе чинов гражданского ведомства. Этот комитет утверждал представления о первом присвоении классного чина, о повышении чинов на основании удостоверений об окончании учебных заведений, об успешном прохождении испытаний при университетах и других учебных заведениях, свидетельств о присуждении ученых степеней и академических званий. В его ведении находились производство в чины за выслугу лет до 5-го класса включительно, перевод из военных чинов в гражданские, награждение чинами за отличия.

Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы при Госсо­вете, была образована в начале царствования Николая II, в 1895 г. Но комиссия работала неспешно - свой доклад она представила лишь в 1901 г. Содержавшиеся в ней пред­ложения не были радикальными. К примеру, не поднимался вопрос об отмене чинов, об упразднении сословного ценза. Предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также вос­становить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников.

Подведем итоги. Что представлял собой аппарат государственного управления в конце девятнадцатого столетия ?

Естественно, для управления огромной страной самовластному монарху требовалось большое количество чиновников. К концу XIX в. аппарат управления увеличился в семь раз (с учетом роста населения), составив 385 тыс. человек. Чиновничество было связано сложной системой регламентов и правил. Оно по-прежнему делилось на 14 рангов. Каждый ранг имел свой мундир, титул, ордена. К низшему чиновнику обращались со словами ≪Ваше благородие≫, к высшим - ≪Ваше высокопревосходительство≫. Вместе с тем не следует идеализировать опыт организации государственной гражданской службы в досоветской Рос­сии. В практике ее деятельности наблюдаются и негативные стороны: абсолютизация централизма, монополия чиновни­чества на осуществление властных полномочий, отсутствие подотчетности и подконтрольности государственных слу­жащих представительным органам власти, явления злоупо­требления властью, сословная замкнутость и корпоративное сознание.

Таким образом, к началу XX в. Россия имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую. Следует также отме­тить, что в ходе многочисленных реформ сложилась обще­российская система управления государственной службой во главе с единым координирующим и распорядительным орга­ном - Комитетом о службе чинов гражданского ведомства, подчинявшимся первому лицу государства - императору.

Размер: px

Начинать показ со страницы:

Транскрипт

1 Министерство сельского хозяйства Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина» На правах рукописи Архиреева Анастасия Сергеевна ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ (СТАТУС) ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (начало XIX века 1917 год) Специальность: теория и история права и государства; история учений о праве и государстве Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации Л.П. Рассказов Краснодар 2017

2 2 Оглавление Стр. Введение...3 Глава 1. Правовая природа института государственной службы Теоретико-правовые основы института государственной служб Основные этапы становления и развития института государственной службы в Российском государстве Глава 2. Юридическое содержание правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства по законодательству Российской империи в XIX веке начале 1917 года Права и обязанности государственных служащих гражданского ведомства Система гарантий, поощрений, ограничений и запретов как элементов правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства Институт юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства как концептуальная основа борьбы со взяточничеством и лихоимством на государственной службе..110 Заключение Библиографический список используемой литературы

3 3 Введение Актуальность темы исследования. В настоящее время институт государственной гражданской службы Российской Федерации, являясь ключевым элементом системы государственного управления, находится на очередном этапе реформирования, который осложнён внешне-политическими и социально-экономическими обстоятельствами. Для того, чтобы достичь качественно нового уровня реформирования института государственной гражданской службы Российской Федерации, необходимо взвешенное совершенствование законодательства, определение возможных путей такого совершенствования, в том числе посредством оптимизации кадрового состава, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, обращая особое внимание на нормативное обеспечение правового положения (статуса) государственных гражданских служащих. Достижение этих целей будет возможным при условии исследования исторического опыта законодательного регулирования правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в Российской империи, включающего в себя совокупность прав, обязанностей, гарантий, ограничений, запретов, юридической ответственности. Изучение практики нормативного обеспечения правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в Российской империи имеет сегодня как теоретическую, так и практическую значимость в контексте сложной финансово-экономической ситуации, в связи с которой Президентом Российской Федерации В.В. Путиным поставлена задача по оптимизации работы кадрового состава субъектов государственного управления, в том числе по обеспечению их отлаженной внутренней работы, совершенствованию управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации и повышению качества его формирования 1. 1 См.: Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на годы: Указ Президента РФ от 11 августа 2016 года 403 // Собрание законодательства РФ Ст

4 4 В связи с этим представляется своевременным, актуальным, научно и общественно значимым исследование особенностей правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи в XIX начале XX века, поскольку именно данный этап развития института отечественной государственной службы во многом был взят за основу при разработке подходов и отправных начал института государственной службы как в советской, так и современной России. Кроме того, исследуемый временной период был этапом глобальных реформ, сопровождающимся активным совершенствованием правовой системы. Хронологические рамки исследования ограничены периодом с 1802 по 1917 год. Определение начальной даты исследования вызвано реформами Александра I в сфере государственного управления, активным упорядочением законодательства о государственной службе, изданием указов, определяющих статус государственных служащих 1, формированием в дальнейшем законодательства на основе инкорпорации (Полное собрание законов Российской империи), консолидации отдельных его частей (Свод законов Российской империи), планового кодифицирования отдельных правовых отраслей, в результате чего был подготовлен первый в истории Российского государства и Европы «Свод уставов о службе гражданской». Конечная дата исследования соотносится с прекращением существования монархии в России и отменой ранее действовавшей системы нормативных правовых актов. Объектом исследования являются общественные отношения, связанные со сферой государственного управления в Российской империи в начале ХIX начале XX века. Предмет исследования составляет институт государственной службы в Российской империи в начале ХIX начале XX века, его юридическая природа, правовой механизм регламентации статуса государственных гражданских служащих. 1 См., например: О неповышении Сенату никого чином прежде выслуги узаконенных лет: Указ Александра I от 2 июня 1808 г. // ПСЗ. - Т; О воспрещении приносить подарки Начальникам Губерний и другим чиновникам: Указе Сената от 10 марта 1812 года // ПСЗ. - Т

5 5 Методологической основой исследования являются методы изучения государственно-правовых явлений и процессов. Используется принцип историзма, целью которого является всесторонний, последовательный анализ конкретных исторических событий. В исследовании применяются методы: диалектический, логический, сравнительного правоведения, системный, структурнофункциональный, статистический, прогностический, формально-юридический. Источниковую базу исследования составляют источники, которые представляется возможным подразделить на пять подгрупп, отличающихся между собой по содержанию, источникам происхождения, а также правовой природой. В состав первой группы входит массив законодательных актов, памятники отечественного права, создавшие фундамент для становления и развития института государственной гражданской службы, например, Свод уставов о службе гражданской, «Устав о Службе Гражданской по определению от Правительства», Указ «О расписании должностей гражданской службы по классам, от XIV до V включительно», Указ «О непризнании прав действительной службы за почетными придворными должностями», Указ «Об устройстве училищ», Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, Устав уголовного судопроизводства. Большую научную и историческую ценность представляют документы, объединенные в Полное собрание законов Российской империи. Вторая группа источниковой базы исследования состоит их материалов судебной практики уголовного кассационного департамента Правительствующего Сената, которые были посвящены спорным вопросам, касающимся служебной деятельности чиновников гражданского ведомства, в том числе единообразного применения мер юридической ответственности должностными лицами гражданского ведомства и судами. Третью группу источниковой базы исследования составляют тексты законопроектов, подготовленных в рамках поэтапного реформирования института отечественной государственной службы. Их подробный анализ позволяет определить основные этапы становления и развития подходов, концепций совершенствования института государственной службы и, в частности, института государственной гражданской службы. В Российской империи в XIX начале XX века разработки М.М. Сперанского, П.О. Бобровского были посвящены именно вопросам со-

6 6 вершенствования института государственной службы как с позиции отечественного опыта правового регулирования, так и с учётом опыта нормативного закрепления ведущих государств Европы. Четвёртую группу составляют отчёты Министерства юстиции, содержащие сводные данные о привлечении к ответственности государственных служащих гражданских ведомств. Указанная информация предоставляет возможность дать оценку эффективности работы государственного аппарата в профилактике должностных правонарушений и борьбе с ними. В особую группу можно объединить материалы периодической печати, комментарии, энциклопедические словари. Достаточную ценность представляют мемуары, записки современников 1, непосредственная деятельность которых была связана со службой в гражданских ведомствах. Основу неопубликованной источниковой базы составили архивные материалы фондов Российского государственного исторического архива (Ф. «Комитета министров Приложение к журналу Комитета министров за май 1847 г.» ч. III, д. 1869; Ф. «Комитета министров Приложение к журналу Комитета министров за май 1847 г.» ч. III, д. 1861; Ф. «Комитета министров», д. 1776), Государственного архива Российской Федерации (Ф. III «О деле губернатора Псковской губернии Г.М. Бартоломея», отд., 1 экспл., 1845 г., д. 95), Отдела рукописей Государственной Публичной библиотеки (Ф. М.П. Веселовского, Ф-ГУ, д. 861). Исследование проведено с привлечением значительного количества как современных нормативных правовых актов, так и нормативно-исторического материала Российской империи, что позволяет сформировать достаточно полное представление о становлении и развитии правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в XIX начале XX века, определить проблемы правового регулирования, требующие дополнительного анализа, а также достоинства, которые можно 1 Зарудный, А.С. Письмо опытного чиновника сороковых годов младшему собрату, поступающему на службу // Русская Старина Т. 100; Лунин, М.С. Сочинения в письмах. Пг., 1923; Вигель, Ф.Ф. Записки: - Ч. 3. М.: Русский архив, университет. тип., ; Винский, Г.В. Моё время. СПб., 1914.

7 7 использовать при реформировании института государственной гражданской службы в настоящее время. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе изучения нормативных правовых актов, эмпирического материала, документов, теоретико-правовых и историко-правовых научных исследований проанализировать эволюционирование правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в XIX начале XX века. Для достижения указанной цели в исследовании определены следующие задачи: - проанализировать теоретико-правовые вопросы развития института государственной гражданской службы в Российской империи; - определить в соответствующем историко-правовом контексте содержательное наполнение категорий права: «правовое положение (статус) государственных служащих гражданского ведомства», «обязанности государственных служащих гражданского ведомства», «институт юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства»; - исследовать содержательный аспект становления и развития института государственной службы в Российском государстве; - исследовать состояние правового регулирования статуса государственных служащих в Российской империи; - определить концептуальные направления выработки механизмов правовой регламентации элементов правового статуса государственных служащих гражданского ведомства, регулирования их публичных прав и обязанностей, ограничений, запретов, ответственности; - исследовать эффективность применения мер института юридической ответственности государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи. Степень научной разработанности проблемы. Необходимо отметить, что вопросам исследования правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства уделено недостаточно внимания, несмотря на их важность.

8 8 Внимание дореволюционных авторов было сконцентрировано на истории и работе центральных учреждений России: Сената 1, Верховного Тайного совета и Кабинета 2, Государственного совета 3, института местного управления 4. Авторами анализировалась организация работы указанных учреждений (их кадровый состав, порядок служебной деятельности чиновников, их контрольные полномочия). В работах Н.М. Коркуно 5, Н.К. Нелидов 6, В.О. Ключевского 7, А.Д. Градовского 8, Н.И. Лазаревского 9, В.В. Ивановского 10 и других исследованы отдельные аспекты правового обеспечения статуса чиновников гражданского ведомства. При этом превалирующая часть научных трудов была посвящена либо вопросам ответственности чиновников, либо вопросам их правомочий. Отсутствовали работы, исследующие статус чиновников с позиции его комплексного характера. Особенного внимания заслуживает работа «Русское государственное право», автором которой является В.В. Ивановский 11. В указанном исследовании впервые в истории отечественной правовой науки институт государствен- 1 Филиппов, А.Н. История Сената в правление Верховного Тайного Совета и Кабинета. Юрьев. 1895; Голицын, П. Первый век Сената. СПб., 1910; «История Правительствующего Сената за двести лет гг.», Т СПб., 1911; Веретенников, В.И. Очерки истории генералпрокуратуры в России доекатерининского времени. Харьков, Вяземский, Б.Л. Верховный Тайный Совет. СПб., Даневский, П.Н. История образования Государственного совета в России. СПб., 1859; Щеглов, В.Г. Государственный совет в царствование Александра I. Ярославль, Андреевский, И. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864; Мрочек-Дроздовский, П.Н. Областное управление России в XVIII в. М., 1876; Блинов, Б. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., Коркунов, Н.М. Русское государственное право: в 2 Т. 6-е изд. СПб., 1908; Коркунов, Н.М. Русское государственное право. Т. II. Ч. Особенная, издание шестое, СПб, Нелидов, Н.К. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, Ключевский, В.О. Боярская дума Древней Руси. М., Градовский, А.Д. Высшая администрация России XVIII века и Генерал-прокуроры. СПб, 1866; Градовский, А.Д. Начала русского государственного права: в 2 т. / М.: Издательство «Зерцало», 2006; Градовский, А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. СПб., Лазаревский, Н.И. Лекции по русскому дореволюционному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Органы управления. СПб.: тип. акц. общ. Слово, 1910; Лазаревский, Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905; Лазаревский, Н.И. Предание должностных лиц суду / Н.И. Лазаревский // Право Ивановский, В.В. Русское государственной право. Т. 1. Верховная власть и ее виды. Казань, Там же.

9 9 ной службы выделен как обособленная, самостоятельная часть публичного права. В послереволюционный период (в 20-х годах ХХ века) проблемы реформирования института отечественной государственной службы и такого его компонента, как государственные служащие, в литературе достаточно длительный период не анализировались. В некоторых работах М. Ольминског 1, М.В. Довнар-Запольского 2 были предприняты попытки исследовать правовую природу института государственной службы. Советский период отечественной историографии не характеризовался изобилием научных работ, посвящённых реформированию института отечественной государственной службы. Лишь в х годах ХХ века в отдельных работах Н.П. Ерошкина 3, Н.Ф. Демидовой 4, С.М. Троицкого 5, А.В. Оболонского 6, И.Н. Пахомова 7, В.А. Воробьева 8 были исследованы основные направления развития советской системы государственной службы и правового статуса чиновников. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года было положено начало зарождению нового научного направления, посвящённого исследованию института отечественной государственной службы. В многочисленных научных статьях, монографиях, диссертационных исследованиях предпринимались попытки сформировать различные видения реформирования института государственной службы 9. При этом лишь в некоторых работах представителей 1 Ольминский, М. Государство, бюрократия и абсолютизм в истории России. М., Довнар-Запольский, М.В. Администрация и суд при Николае I. Баку, Ерошкин, Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., Демидова, Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVIII века и ее роль в формировании абсолютизма. М., Троицкий, С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. М., Оболонский, А.В. Человек и государственное управление. М., Пахомов, И.Н. Советская государственная служба (понятие и основные принципы). Киев, Воробьев, B.A. Советская государственная служба (административно-правовые аспекты). Ростов-на-Дону, Манохин, В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. M., 1997; Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография. M., 2003; Гришковец, А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) / А.А. Гришковец // Государство и право С; Козбаненко, В.А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации / В.А. Козбаненко // Государство и право С. 37 -

10 10 научной доктрины исследовался исторический опыт правового регулирования статуса государственных служащих. Среди подобных работ особенно выделяется диссертационное исследование «Бюрократия в Российском государстве: историко-теоретический аспект» А.А. Воротникова 1, в котором проведён анализ правового обеспечения работы государственно-служебного аппарата в дореволюционной России вплоть до февраля 1917 года. В современной отечественной юридической литературе вопросы законодательного регулирования статуса чиновников в дореволюционный период изучены в недостаточной мере. В целом ряде диссертационных исследований анализируются лишь некоторые аспекты нормативного обеспечения правового положения (статуса) чиновников гражданского ведомства в Российской империи, при этом одни работы строго ограничены временными рамками, в других же рассматриваются отдельные элементы правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства 2. При этом заслуживают особого внимания такие работы, как диссертационное исследование Д.Б. Миннигуловой: «Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации» 3 ; Т.И. Метушевской: «Правовой статус госу- 46; Буравлев, Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России / Ю.М. Буравлев // Государство и право С; Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: Круглый стол журнала «Государства и право» (подготовлено Л.А. Морозовой) // Государство и право С; 4. - С; Реформирование системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации / Под ред. В.Б. Слатинова. Курск, Воротников, А.А. Бюрократия в российском государстве: Историкотеоретический аспект: автореф. дисс.... док. юрид. наук / Воротников Андрей Алексеевич. - Саратов, Юркин, Н.Г. Приказные управленцы XVI XVII вв.: уровень образования и моральнонравственные черты: дисс. канд. ист. наук / Юркин Николай Георгиевич. - Иваново, 2002; Левин, Л.З. Чинопроизводство в России XV начале XX века (историко-правовые аспекты): дисс. канд. юрид. наук / Левин Лев Залманович. - СПб, 2004; Очаковский, В.А. Становление и развитие института юридической ответственности государственных служащих в дореволюционной России (начало XVIII конец XIX века): дисс. канд. юрид. наук / Очаковский Виктор Александрович. - Краснодар, Миннигулова, Д.Б. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации: дисс. докт. юрид. наук: / Миннигулова Динара Борисовна. - М., 2013.

11 11 дарственного служащего в России в XVIII первой половине XIX вв.» 1 ; М.Е. Волочковой: «Институт государственной гражданской службы Российской империи» 2. В научных исследованиях Ю.Н. Старилова 3, В.Д. Граждан 4, М.Б. Добробабы 5, А.Ф. Ноздрачёва 6, Г.В. Атаманчука 7, И.Н. Барцица 8, Ю.И. Верхотурова 9 анализируются современное правовое регулирование статуса государственных гражданских служащих, эффективность его реализации, перспективы развития. Вопросам юридической ответственности как элемента правового положения (статуса) государственных служащих посвящены работы Ю.Н. Старилова 10 и Е.В. Охотского 1. Учёные-административисты в своих работах справедли- 1 Метушевская, Т.И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII первой половине XIX вв.: дисс. канд. юрид. наук / Метушевская Татьяна Иосифовна. - М., Волочкова, М.Е. Институт государственной гражданской службы Российской Империи: дисс. канд. юрид. наук / Волочкова Марина Евгеньевна. М., Старилов, Ю.Н. Служебное право: Учебник / Ю.Н. Старилов. М., Граждан, В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. М.: Изд-во «ЮРКНИГА», 2007; Граждан, В.Д. Предмет и функции государственной службы // Государственная служба Добробаба, М.Б. Административно-правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации: дисс. канд. юрид. наук / Добробаба Марина Борисовна. - Ростовна-Дону, Ноздрачёв, А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика / А.Ф. Ноздрачёв // Законодательство и экономика; Ноздрачёв, А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы / А.Ф. Ноздрачёв // Законодательство и экономика; Ноздрачёв, А.Ф. О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы / А.Ф. Ноздрачёв // Законодательство и экономика Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, практика: Монография. М., 2003; Атаманчук, Г.В. В поисках истины / Г.В. Атаманчук // Государственная служба Служебное право (Государственная гражданская служба): Учебное пособие / Общ. Ред. Барциц И.Н., рук. авт. колл. Игнатов В.Г. Москва: ИКЦ «МарТ», Ростов н/д: Издательский центр «МарТ», Верхотуров, Ю.И. О возникновении и развитии института чинопроизводства в дореволюционной России / Ю.И. Верхотуров // Труды Кубанского государственного аграрного университета С; Верхотуров, Ю.И. Из истории возникновения и развития органов управления государственной гражданской службой в дореволюционной России / Ю.И. Верхотуров // Труды Кубанского государственного аграрного университета С Старилов, Ю.Н. Служебное право: учебник. М.: БЕК, 1996.

12 12 ливо отмечали, что ответственность государственных служащих является центральным элементом их правового статуса. Вместе с тем исследование правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи в большинстве случаев происходит ограничено, используется нормативный материал и отдельные материалы практики. В редких случаях авторами фрагментарно анализируются акты высших судебных инстанций, отчётов профильных органов государственной службы о состоянии законности в сфере государственного управления, ещё реже анализируются архивные сведения, касающиеся правового обеспечения статуса государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи. Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что с учётом новых подходов предпринята попытка комплексного исследования нормативного положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи в начале ХIX начале XX века, которая ранее в разрезе подобного историко-правового периода не предпринималась. В ходе исследования автором: - с новых позиций проведён анализ правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в Российской империи; - по-новому определены закономерности нормативного регулирования статуса государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи. В работе впервые: - дана характеристика основным направлениям правотворческой политики в сфере государственной службы в Российской империи в начале ХIX начале XX века, определена специфика содержания нормативных правовых актов, регламентирующих нормативную основу правового положения (статуса) государственных служащих; 1 Охотский, Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации / Е.В. Охотский // Государство и право

13 13 - дана характеристика кадровому обеспечению института государственной службы в Российской империи; - определён механизм реализации антикоррупционной политики на государственной службе; - подробно раскрыто содержание основных элементов правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи в ХIX начале XX века: публичных прав, обязанностей, законных интересов, гарантий, поощрений, ограничений, запретов, юридической ответственности; - раскрыты отдельные аспекты должностных правонарушений соответствующего периода, определены причины и условия их возникновения. В результате исследования разработаны основные положения, которые выносятся автором на защиту: 1. Государственная служба в Российской империи XIX начала ХХ века это особый, комплексный, публично-правовой институт, осуществляющий нормативную регламентацию правового статуса лиц, обеспечивающих реализацию полномочий государственных органов, основываясь на профессионализме, компетентности и открытости деятельности. 2. Правовой положение (статус) государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи XIX начала ХХ века представляет собой упорядоченную совокупность публичных прав, обязанностей, гарантий, поощрений, ограничений, запретов, юридической ответственности. 3. В Российской империи отсутствовало легальное определение термина «государственная должность». Данное обстоятельство указывает на низкий уровень нормотворческой техники. Кроме того, отсутствие надлежащего дефинитивного обеспечения рассматриваемой категории права создавало ситуацию двоякого толкования и, как следствие, неоднозначного применения на практике. Примером может служить институт совместительства на государственной службе, порочную практику реализации которого неоднократно пытались прекратить. Очевидно, что совместительство, будучи запрещённым на нормативном уровне, оказывало негативное влияние на состояние законности в сфере государственного управления в XIX начале ХХ века.

14 14 4. Исследовав генезис института отечественной государственной службы предлагается выделить следующие этапы его становления и развития: 1) формирование и развитие института государственной службы в Древнерусском государстве и Московской Руси; 2) развитие института государственной службы в Российской империи; 3) советский этап развития государственно-служебных отношений (годы); 4) развитие института государственной службы в постсоветский период развития Российского государства (1993 год по настоящее время). 5. Важнейшим основанием института государственной службы Российского дореволюционного государства выступало правовое положение (статус) служащего. Законодательство содержало отдельные пробелы в правовом регулировании статуса государственных служащих гражданского ведомства. В первую очередь, это проявлялось в недостаточно высоком уровне законодательной техники правовых актов, устанавливающих правовое положение (статус) служащих. Отсутствовало легальное определение многих центральных понятий, применяемых в правовом регулировании статуса чиновников. Часть элементов правового положения (статуса) не была в достаточной мере доработана как на нормативном уровне, так и на уровне практического применения. Многие нормы носили декларативный характер, отсутствовал контроль за их реализацией. 6. Нормативный институт прав и обязанностей государственных служащих гражданского ведомства в рассматриваемый период претерпел значительные изменения, в частности, был разработан унифицированный перечень прав и обязанностей гражданских чиновников, установлена система дополнительных гарантий обеспечения их статуса. Была сформирована качественно новая нормативная основа правового положения (статуса) государственных служащих. В Уставе «о службе Гражданской» определены основные права и обязанности гражданских служащих. При этом специальные права и обязанности служащих устанавливались в ведомственных, локальных и иных подзаконных актах.

15 15 7. Разработанная система наград за добросовестную службу являлась одним из достижений законодательства о государственной гражданской службе Российской империи в XIX начале XX века. Самой распространенной формой поощрения являлось право на получение награды. Награды были следующих видов: Высочайшее благоволение; чины; ордена; пожалование земель; подарки от Высочайшего имени; единовременные денежные выдачи; звания личного или потомственного почетного гражданина; медали; кафтаны; зачет в действительную государственную службу времени, проведенного в частных занятиях в правительственных и общественных установлениях; представление прав государственного служащего лицам этими правами не пользующимися; случаи, когда судимость не считалась препятствием к наградам и другим преимуществам по службе; арендные деньги; прибавочное жалование; признательность начальства, объявленная с Высочайшего дозволения; звания Камергеров и Камерюнкеров Двора Его Императорского Величества. Исторический опыт прошлого может быть использован при введении наград в систему государственной службы России и в наше время. Кроме того, основываясь на опыте дореволюционных законодателей представляется целесообразным в правовом положении (статусе) государственного гражданского служащего Российской Федерации закрепить его право на поощрение. 8. Сформированная система ограничений и запретов государственных служащих гражданского ведомства не позволяла чиновникам получать иные должности в коммерческих организациях, совмещая их со своими. Очевидно, что подобная правовая позиция законодателей заслуживает положительной оценки. В настоящее время данный запрет нашёл свою интерпретацию в нормах Федерального закона от 27 июля 2004 года 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» В начале XIX века в законодательстве должностные преступления отождествлялись с иными видами противоправных деяний. Подобная правовая позиция во второй половине XIX века была ликвидирована в связи с проведе- 1 Российская газета июля.

16 16 нием Судебной реформы 1864 года и изданием Устава уголовного судопроизводства, в результате чего были законодательно определены следующие виды юридической ответственности, применяемые к государственным служащим гражданского ведомства за совершение противоправных деяний при исполнении служебных обязанностей: уголовная, дисциплинарная, гражданскоправовая. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выводы, положения, вынесенные на защиту, материалы судебной практики в достаточной мере обеспечивают развитие историко-правовой науки исследуемого периода. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при преподавании следующих курсов: «История государства и права», «История отечественной государственной службы», «Административное право», «Служебное право», а также при дальнейшем исследовании проблем нормативного регулирования статуса государственных служащих. Практическая значимость исследования состоит в том, что проанализированные материалы могут представлять интерес как непосредственно для федеральных государственных гражданских служащих Российской Федерации, так и для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, осуществляющих свою служебную деятельность в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в контексте реализации своих полномочий. Кроме того, материалы исследования могут быть использованы федеральными органами законодательной и исполнительной власти в целях совершенствования нормативно-правовой базы, обеспечивающей их служебную деятельность. Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечиваются: - использованием научных методов познания, позволившим достичь качественного совпадения авторских результатов с отдельными данными и выводами, опубликованных в научных и иных работах, выполненных в науке теории и истории государства и права, а также других науках государственно-правового цикла по вопросам правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в Российской империи (в начале XIX века 1917 год);

17 17 - соответствием авторской позиции, рекомендаций и предложений по совершенствованию служебного законодательства; - эмпирической базой исследования, выразившейся в изучении материалов судебной практики дореволюционного периода, архивных данных. Апробация научных результатов. Основные положения диссертационного исследования апробированы на заседаниях кафедр теории и истории государства и права юридического факультета ФГБОУ ВО «Кубанский государственный агарный университет имени И.Т. Трубилина» и ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет»; внедрены и используются в процессе нормотворческой деятельности Законодательного Собрания Краснодарского края (акт о внедрении от 6 февраля 2017 года); получили освещение в публикациях автора, в выступлениях на научных конференциях, а также в ходе проведения семинарских и практических занятий в рамках преподавания дисциплины «Теория государства и права», «История отечественного государства и права». Структура диссертации определена исходя из характера и специфики исследуемой темы, степени научной разработанности рассматриваемых в ней аспектов. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложения.

18 18 Глава 1. Правовая природа института государственной службы 1.1. Теоретико-правовые основы института государственной службы Институт государственной службы занимает особое место среди государственно-правовых институтов. По своей юридической природе государственная служба как институт права является комплексным, сложнокомпонентным правовым явлением и имеет тесную взаимосвязь с рядом отраслей российского права (конституционное право, административное право, трудовое право). С учётом этого в научной литературе неоднократно предпринимались попытки дать определение дефиниции «государственная служба». Учёныеюристы на разных этапах развития государственно-служебных отношений поразному подходили к пониманию вышеуказанного понятия. Прежде всего, на наш взгляд, объясняется это постоянным изменением содержания института государственной службы в различные временные периоды. В толковом словаре учёного-лингвиста В.И. Даля под термином «служба» понимается «служить кому, чему, к чему, либо на что, годиться, пригождаться, быть пригодным, полезным; быть орудием, средством для цели, идти в дело, на дело, быть нужным, надобным, по воле своей оказывать услуги, подавать помощь, услуживать, прислуживаться» 1. Ожегов С.И. - российский языковед, лексиколог, лексикограф, исследователь норм русского литературного языка объясняет лексическое значение термина «служба» через слово служить - «делать что-нибудь, для кого-чегонибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на пользу чего-нибудь» 2. Разделяя мнение А.Н. Филиппова 3, отметим, что правовая дефиниция «государственная служба» испытывает на себе постоянное влияние различных 1 Даль, В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. СПб., Ожегов, С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., дополненное. М.: Азбуковник, Филиппов, А.Н. Учебник русского права. Юрьев, С. 412.

19 19 факторов, в первую очередь политических, поскольку в тот или иной временной период менялись политические условия, а также содержание самой государственной службы как государственно-правового института. В дореволюционный период развития Российского государства представители правовой доктрины по-разному толковали термины «служба» и «государственная служба». К примеру, Н.М. Коркунов определял государственную службу как «право распоряжения в определенном отношении властью» 1. С точки зрения А.Д. Градовского 2 государственная служба это юридическое отношение лица, которое возникает после того, как оно поступает на соответствующую должность государственной службы. Толкование правовой категории «государственная служба» с точки зрения В.Ф. Дерюжинского следует осуществлять через термин «управление», т.е. как совокупность дифференцированных направлений деятельности государственных органов, направленных на решение задач и целей, являющихся неотъемлемыми для них и характеризующих государство как правомерный и культурный союз 3. Вызывает особый интерес работа В.В. Ивановского 4, в которой справедливо отмечено, что зарождение института государственной службы произошло тогда, когда власть потеряла возможность реально и эффективно осуществлять власть лично, самостоятельно, не прибегая к помощи других лиц. В подобных случаях верховная власть прибегала к необходимости поиска лиц, способных воплощать её волю и интересы. Основываясь на содержании института государственной службы в период с конца XVIII и до конца XIX века, В.В. Ивановский определял государственную службу как «свободный договор, порождающий одностороннее публично-обязательственное отношение частного лица к носителю верховной вла- 1 Коркунов, Н.М. Русское государственное право: в 2 Т. 6-е изд. СПб., Т. 1. С Градовский, А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. СПб., Т С Дерюжинский, В.Ф. Полицейское право. Петроград С Ивановский, В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и её виды. Казань, С. 561

20 20 сти, в целях осуществления, в качестве уполномоченного, первым воли последнего» 1. Обратим внимание на то, что вышеуказанный подход был новым для отечественного законодательства и был установлен в «Жалованной грамоте дворянству» Екатерины II в 1785 году. В связи с этим была упразднена обязанность служить. С этого момента служба стала носить добровольный характер. При этом представляет интерес подход законодателя, в соответствии с которым обязательства в договоре являются односторонними и присущими только частному лицу, осуществляющему государственно-властные полномочия. Согласно данному подходу государство на себя не берёт никаких обязательств, что в определённой степени идёт в разрез с законодательным обеспечением института государственных служащих. Поскольку государственным служащим предоставлялись определённые права, гарантии, что свидетельствует о корреспондирующейся двусторонней связи между служащим и государством 2. В 70-х годах XIX века Н. Нелидов понимал под государственной службой упорядоченную совокупность правовых отношений, возникающих между государственным органом и лицами, выступающими в роли агентов 3. Использование автором термина «агенты» продиктовано договорной, добровольной основой служебных отношений. Полагаем, что подобный подход несколько неудачен, поскольку по своей правовой природе служебные отношения должны быть основаны на методе подчинения, чёткой регламентации поведения участников служебных отношений. В связи с этим предлагаем заменить слово «агенты» словами «лица, замещающие должность государственной службы». Отметим, что в XIX веке правовая регламентация государственно- служебных отношений была несколько изменена по сравнению с предыдущими периодами становления и развития государственно- служебных отношений, что, как следствие, привело к трансформации концепций о правовой природе 1 Ивановский, В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и её виды. Казань, С См. подробнее: Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, практика: Монография / М., 2003; Т.Г. Архипова, М.Ф. Румянцева, А.С. Сенин / История государственной службы в России XVII XX веков. / М., Нелидов, Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, С. 12.

21 21 института государственной службы. Подобные изменения были вызваны введением на законодательном уровне образовательного ценза. В указанный временной период руководством Российской империи была сделана ставка на повышение качества государственного управления посредством обязательного наличия высшего образования у должностных лиц. Более того, преследовалась цель обеспечить постоянную сменяемость кадрового состава государственных служащих, а также отбор лиц, претендующих на занятие той или иной должности государственной службы. Своё эволюционное развитие правовая дефиниция «государственная служба» продолжила и в ХХ веке. Известный дореволюционный государствовед Н.И. Лазаревский справедливо отмечал, что термин «государственная служба» является комплексной категорией и поэтому включает в себя два важнейших аспекта. Первый сводится к тому, что первоосновой выступает правовая категория «должность». Таким образом, должность чиновника должна была быть в перечне должностей государственной службы. Второй аспект был связан с наличием правоодееспособности лица при поступлении на государственную службу, т.е. лицо должно было быть правомочно занимать ту или иную должность 1. В советский период развития отечественной правовой системы (после революции 1917 года) исследованию правовой природы института государственной службы уделялось меньше внимания 2. Т.И. Метушевская полагает, что это объясняется «отсутствием собственного законодательства» о государственной службе 3. В развитие указанного вопроса Б.М. Лазарев отмечал, что представители научной доктрины в советский период предпочитали размышлять о том, «как хороша государственная служба в СССР, чем она отличается от службы в буржуазных государствах» 4. В юридической литературе 90-х годов ХХ века в достаточной степени 1 Лазаревский, Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., С Метушевская, Т.И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII первой половине XIX вв.: дисс. канд. юрид. наук / Метушевская Татьяна Иосифовна. - М., С Там же. 4 См. подробнее: Лазарев Б.М. Государственная служба. М., С. 4.

22 22 уделено внимание исследованию правовой природы института государственной службы, в том числе исследованию ключевого, центрального понятия «государственная служба». Например, в работах Д.Н. Бахраха 1, Ю.Н. Старилова 2 и других уделено специальное внимание определению понятия «государственная служба». Ю.Н. Старилов определяет государственную службу как особый вид трудовой деятельности, осуществляемый на профессиональной основе служащими государственных органов с целью исполнения задач и функций государства 3. Поддерживая данный концептуальный подход, отметим, что достоинством данного определения является, в первую очередь, подчёркивание особенности государственной службы как вида деятельности, направленного на служение интересам государства. Кроме того, в исследовании Ю.Н. Старилова «Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое регулирование» отмечается её особая юридическая природа и место в системе государственного права как обособленной совокупности правовых предписаний, объединённых в институт права. Другого мнения придерживается Д.Н. Бахрах, предлагающий исследовать понятие «государственная служба» как вид общественно- полезной деятельности, который базируется на принципе возмездности (платности) и осуществляет государственное управление во всех сферах общества 4. Представители современной научной правовой доктрины 5 по-разному исследуют правовую природу понятия «государственная служба». Условно мнения учёных можно подразделить на две правовые концепции: политиче- 1 Бахрах, Д.Н. Государственная служба: основные понятия, её составляющие // Государство и право С Старилов, Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое регулирование. М., Там же. 4 Бахрах, Д.Н. Государственная служба: основные понятия, её составляющие // Государство и право С Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005; Граждан, В.Д. Предмет и функции государственной службы // Государственная служба; Граждан, В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. М.: Изд-во «ЮРКНИГА», 2007; Атаманчук, Г.В. В поисках истины // Государственная служба; Сурманидзе, И.Н. Должности и должностные лица государственной службы // Административное право и процесс

23 23 скую и правовую. Государственная служба как профессиональная деятельность по обеспечению реализации полномочий государственных органов 1 - позиция, используемая при характеристике политической концепции. Граждан В.Д. отмечает, что институт государственной службы выполняет функцию административной поддержки политическому руководству страны. Таким образом, государственная служба обеспечивает реализацию политических задач при помощи кадровых, экономических, организационных механизмов 2. Согласно данному подходу именно профессионализм является отличительным признаком служебной деятельности. В связи с этим государственные служащие наделяются особым административно-правовым статусом, необходимым для достижения государственных задач. Представляет интерес и вторая правовая концепция государственной службы. Её сторонником является профессор Г.В. Атаманчук 3. Он полагает, что в настоящее время использование политической концепции невозможно в силу того, что действующее служебное законодательство чётко регламентирует деятельность государственной администрации и обеспечивает взвешенную реализацию интересов как государственного органа, так и государственных служащих, наделяя последних особым административно-правовым статусом. Следуя указанному подходу в статье «В поисках истины» 4 Г.В. Атаманчук определяет следующие признаки института государственной службы: - является специальным правовым институтом, определяющим порядок осуществления целей и функций государства; - является публичным; - его деятельность регламентирует особая совокупность норм права; - центральным компонентом института государственной службы явля- 1 Граждан, В.Д. Предмет и функции государственной службы // Государственная служба С Там же. 3 Атаманчук, Г.В. В поисках истины // Государственная служба Государственная служба С. 39.

24 24 ются государственные служащие, т.е. граждане Российской Федерации, обладающие специальными знаниями и др 1. Обратим внимание на то, что в научной литературе правовая концепция нашла сторонников в лице Ю.Н. Старилова 2, Д.М. Овсянко 3, А.В. Оболонского 4 и других. Поддерживая рациональное мнение сторонников правовой концепции государственной службы, отметим, что необходимо продолжать поэтапное реформирование служебной деятельности основываясь на принципах плановости, экономической оптимизации затрат на содержание государственного аппарата, детальной регламентации статуса субъектов государственного управления, формирования системы управления государственной службой. Современное служебное законодательство даёт определение государственной службы. Разработан и принят Федеральный закон от 27 мая 2003 года 58 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», устанавливающий, что государственная служба Российской Федерации «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: - Российской Федерации; - федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; - субъектов Российской Федерации; - органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; - лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; - лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уста- 1 Метушевская, Т.И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII первой половине XIX вв. : дисс. канд. юрид. наук / Т.И. Метушевская, М., С Старилов, Ю.Н. Служебное право. М., Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, С Государственная служба (комплексный подход) // Отв. ред. А.В. Оболонский - М., 2000.

25 25 вами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации» 1. На основании выше изложенного определим следующие отличительные свойства правовой дефиниции «государственная служба»: 1) носит комплексный характер нормативного обеспечения служебной деятельности, проявляющийся в том, что служебные отношения регулируются нормами различных отраслей российского права (конституционного права, административного права, трудового права, уголовного права, гражданского права); 2) является публично-правовым институтом, выражающим право народа как единственного источника государственной власти на профессиональное ведение его государственных дел в интересах всего населения; 3) опосредует общественные отношения в особой сфере сфере государственного управления, связанной с непрерывным исполнительнораспорядительным характером деятельности органов исполнительной власти по организации и практическому исполнению общих предписаний, федеральных законодательных актов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; 4) осуществляет правовое установление статуса лиц, обеспечивающих реализацию полномочий государственных органов. Указанная особенность сводится к тому, что правовое положение (статус) государственных служащих регулируется исключительно нормами административного права, за исключением тех случаев, когда отношения урегулированы нормами иных отраслей права (например, при привлечении государственного гражданского служащего к дисциплинарной или уголовной ответственности). Статус государственных служащих регулируется как рамочными федеральными законами о конкретных видах государственной службы, так и законодательными актами, устанавливающими статус отдельных органов исполнительной власти (например, Феде- 1 СЗ РФ Ст

На правах рукописи Архиреева Анастасия Сергеевна ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ (СТАТУС) ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (начало XIX века 1917 год) Специальность: 12.00.01 теория и история

Отзыв научного руководителя на рукопись диссертации Тупикова Н.В. на тему: «Собственность в системе конституционного строя современной России», представленной на соискание ученой степени кандидата юридических

ПРОГРАММА ВСТУПИТЕЛЬНОГО ЭКЗАМЕНА ПО КУРСУ «АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС» (для поступающих в аспирантуру) 1 I. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО Тема 1. Предмет, метод и система административного

В диссертационный совет Д 212.123.05 при Московском государственном юридическом университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА) 125993, г. Москва, ул. Садовая Кудринская, д. 9 ОТЗЫВ ОФИЦИАЛЬНОГО ОППОНЕНТА на диссертацию

В Диссертационный совет Д 170.001.02 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 123022у г. Москва у ул. 2-я Звенигородская, 15. ОТЗЫВ НАУЧНОГО КОНСУЛЬТАНТА о диссертации Волосовой Нонны

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Арутюнян Р.Э. Пятигорск, 2014 1 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ 3 Тема 1. Понятие, сущность, цели и принципы контроля.....5 Тема

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАСРТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

В диссертационный совет Д 203.002.08, созданный на базе Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Академия управления Министерства внутренних дел Российской

Программа специального курса "Служебное право России". Задачей спецкурса является изучение действующего федерального и регионального законодательства о государственной службе в Российской Федерации, тенденций

Вестник ВГУ. Серия Право Г. Д. Денисова кандидат юридических наук, доцент Воронежский государственный университет О СУБЪЕКТАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2008, 1 128 В любой стране

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)» ПРОГРАММА кандидатского

35 В. П. Уманская * Полномочия федеральных органов исполнительной власти по изданию правовых актов В процессе повседневной реализации компетенции федеральных органов исполнительной власти возникает потребность

ИНСТИТУТ ЗАКОНОВЕДЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ВПА КАФЕДРА КРИМИНАЛИСТИКИ И УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА МЕТОДИЧЕСКИЕ И ИНЫЕ МАТЕРИАЛЫ ПО ДИСЦИПЛИНЕ «ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР» Направление подготовки: Юриспруденция (квалификация

О. Н. Копылова ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ФСИН РОССИИ КАК ЭЛЕМЕНТ СТРУКТУРЫ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ Уголовно-исполнительная система является частью правоохранительной системы государства и представляет

АВТОНОМНАЯ НЕКОММЕРЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ЦЕНТРОСОЮЗА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ КООПЕРАЦИИ» ПРОГРАММА ВСТУПИТЕЛЬНЫХ ИСПЫТАНИЙ для поступления в магистратуру

Отзыв на диссертацию Павла Михайловича Олейника на тему: «Полномочия руководителя следственного органа по обеспечению прав и законных интересов обвиняемого», представленную на соискание учёной степени

Отзыв научного руководителя на диссертацию Яшиной Ирины Анатольевны «Принцип законности в судебном процессе: конституционная интерпретация», представленную на соискание ученой степени кандидата юридических

* МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Дальневосточный федеральный университет»

«УТВЕРЖДАЮ» Начальник Федерального казенного образовательного учреждения высшего образования «Академия права и управления Федеральной службы исполнеш4я**#* азаний» д о к то ^ Ц ^ ^ М ^ ^)^ 1 наук, доцент,

УТВЕРЖДАЮ Ректор ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридическии университет», доктор юридических наук, профессор 2017 т. В. А. Бублик ОТЗЫВ ведущей организации - Федерального государственного бюджетного

УДК 321.012 ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН Мамашарипов Т.С. (СКГУ им. М.Козыбаева) В самом широком теоретическом понимании государственная служба - это осуществление государственными

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Алтайская государственная академия культуры и искусств» Кафедра истории и философии ПРАВОВЕДЕНИЕ Методические

Рыбина Анжелика Сергеевна, студент магистратуры Южно-Уральский государственный университет (г. Челябинск) УДК ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ВОВЛЕЧЕНИЕ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В СОВЕРШЕНИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЙ И АНТИОБЩЕСТВЕННЫХ

В диссертационный совет Д 170.001.01 при ФГКОУ ВО «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации» 123022, г. Москва, ул. 2-Звенигородская, д. 15 ОТЗЫВ официального оппонента на диссертацию Бухарева

1 Министерство образования и науки Российской Федерации ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «САРАТОВСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

Аннотация Курс «Основы государственной и муниципальной службы» как специальная дисциплина включает вопросы публичной (государственной и муниципальной) службы, как публичноправового конституционного института.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО СОВЕТА Д 212.123.05 НА БАЗЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ

В диссертационный совет Д 212.123.05 при Университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА) ОТЗЫВ ОФИЦИАЛЬНОГО ОППОНЕНТА на диссертацию Цареградской Юлии Константиновны на тему: «Правовое регулирование государственного

Мусаев К.Б., аспирант Московской государственной юридической академии ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ Статус главы местной администрации в значительной степени определяется принятой в муниципальном

Министерство образования и науки Российской Федерации ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «САРАТОВСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

В. С. Бялт ПРЕДМЕТ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ПРАКТИКИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ Работа представлена кафедрой организации кадровой и воспитательной работы в органах внутренних дел Санкт-Петербургского университета

Отзыв официального оппонента Тюнина Владимира Ильича, профессора, доктора юридических наук, профессора кафедры уголовного права Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, СПб., ул. Л. Пилютова,

Введение

ГЛАВА 1. Государственная служба как основание пенсионного обеспечения в России XIX века .

1. Государственные гражданские служащие Российской империи: понятие, классификация 15-29 стр.

2. Правовое регулирование государственной службы в Российской империи. Правовой статус чиновничества 30-40 стр.

3. Становление пенсионного обеспечения в России 41-67 стр.

ГЛАВА 2. Условия назначения пенсий, виды и формы пенсионного обеспечения государственных служащих в России в XIX веке .

І. Виды пенсионного обеспечения государственного служащего, закрепленные в законодательстве России XIX века 68-90 стр.

2. Распоряжение денежными средствами эмеритальной кассы в России XIX века (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров) 91 -97 стр.

3. Делопроизводство и отчетность в эмеритальных кассах XIX века (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров) 98-109тр.

4. Особые условия назначения пенсий и единовременных пособий священнослужителям и псаломщикам епархиального ведомства 110- 122стр.

ГЛАВА 3. Иные виды социальных выплат, связанные с пенсионным обеспечением .

1. Права членов семьи российского чиновника XIX века на эмеритальные пенсии и пособия 123-134 стр.

2. Сравнительный анализ выплат правопреемникам (родственникам) умершего лица сумм пенсионных накоплений в Российской империи XIX века и Российской Федерации 135-150 стр.

3. Сравнительный анализ основных положений актов о пенсионном обеспечении государственных служащих, действовавших к концу XIX века в ведущих иностранных государствах 151-156 стр.

Заключение 157-163 стр.

Список использованной литературы 164-179 стр.

Приложения №1, №2 и №3.

Введение к работе

Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

История последних и является объектом настоящего исследования, поскольку успех современной пенсионной реформы во многом зависит от творческого осмысления и использования отечественного опыта законодательного регулирования системы пенсионного обеспечения.

Переход к новым общественно-экономическим отношениям заставил пересмотреть ряд вопросов, связанных с социальным обеспечением, в том числе, начались кардинальные изменения в пенсионном законодательстве. Первую попытку начать пенсионную реформу в России можно датировать 7 августа 1995г., когда вышло постановление Правительства РФ «О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации». Концепция реформы в общих чертах подразумевала трехуровневую систему. Часть намеченных мероприятий реформы была реализована. В частности была начата программа ввода персонифицированного учета. Но накопительные механизмы так и не были введены. Причина крылась в крайней инертности процесса согласований между заинтересованными государственными структурами на этапе выбора конкретных механизмов.

"См.: п. 1,2 ст.7. Конституция Российской Федерации. 12.12.1993г. М.2004.

2 См.: Постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. N 790 "О мерах по реализации концепции

реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации" (с изменениями от 30.05.1997)

В первом полугодии 1997 года была подготовлена новая «Концепция пенсионной реформы», которая вызвала бурное обсуждение, но

официально не была утверждена.

Дебаты вокруг пенсионной реформы на правительственном уровне привели к появлению в мае 1998г. новой правительственной концепции, менее радикальной по сравнению с предыдущими, с более осторожным и длительным внедрением новых принципов. Эта Концепция также не имела конкретно прописанных механизмов, пришлась на период смен правительств (Кириенко - Примакова - Степашина - Путина) и забуксовала. 4

Третья попытка была начата в ходе разработки новой правительственной программы в 2000г. Так называемая «программа Грефа» имела специальный раздел, посвященный пенсионной реформе и механизмам введения накопительных принципов (куратор - Михаил Дмитриев). 5

В октябре 2000г. на заседании Правительства РФ эти принципы были одобрены и стали приобретать первые конкретные очертания (сроки переходного периода, величины отчислений и т.п.). 6

7 февраля 2001г. в Кремле под председательством Президента России прошло совещание, посвященное реформированию пенсионной системы РФ, ставшее по существу фактической отправной точкой для подготовительной фазы реформы.

Реформа пенсионной системы продолжается по настоящий момент. Далеко не все проходит столь гладко, как бы хотелось. На разных этапах реформы современная Россия сталкивается с многочисленными

3 См.: Мачульская Е.Е. Пенсионная реформа: начало реализации, "Законодательство", N 1, 1997.

4 См.: Назаров А.С. Пенсионная реформа: правовые аспекты. "Гражданин и право", N 10, 11, октябрь, ноябрь
2001 г.

5 См.: Колсанова Е.Б., К вопросу о реформировании пенсионной системы Российской Федерации
"Гражданин и право", N 1, июль 2000 г.

7 См.: Пенсионная реформа: взгляд сверху (интервью с В.И. Вьюницким, советником председателя
Правления Пенсионного фонда РФ) ("Кадровое дело", N 4, апрель 2004 г.)

непредвиденными трудностями, преодоление которых невозможно без учета исторического опыта пенсионного обеспечения. Если обратиться к прошлому нашей великой державы, то мы можем почерпнуть много интересных фактов, которые при условии комплексного и целенаправленного изучения могут существенно облегчить стоящие перед современной пенсионной системой сложнейшие задачи.

Вышеуказанные обстоятельства и обуславливают актуальность темы настоящего исследования, обращенного в первую очередь к историческому наследию российской правовой мысли, правоустановительной и правоприменительной практики в сфере социальной защиты и пенсионного обеспечения отдельных категорий населения. Эффективность функционирования правовых норм, регулирующих отношения по поводу пенсионного обеспечения, зависит от учета ряда социально-экономических и политических факторов, проанализировать которые и призвана в известной мере историко-правовая наука в целом и данное диссертационное исследование, в частности.

Так же актуальным с точки зрения научного исследования является историко-генетический подход к рассмотрению поставленных в диссертационной работе задач. По своей сути, в данном аспекте, он является инновацией, так как при помощи вышеуказанного метода до настоящего момента не был проведен анализ законодательства Российской империи по вопросам пенсионного обеспечения.

Степень разработанности проблемы.

В силу разного рода обстоятельств и в первую очередь значительных по своим результатам государственно-правовых реформ, период XIX в. в России стал предметом пристального изучения историками; научная, научно-популярная, учебная и публицистическая литература, посвященная ему, огромна и, сама по себе, достойна стать предметом отдельного историографического исследования. Однако тема пенсионного законодательства XIX - начала XX вв. до сих пор оставалась без

должного внимания и анализа в отечественной историко-юридическои науке.

Историография российской истории XIX в. характеризуется и ещё одним свойством. Изучение и осмысление проблем указанного периода до недавних пор предопределялось не только научными обстоятельствами (анализом документального наследия, архивных и нормативных источников и т.п.), но и высокой степенью идейно-политической ангажированности научных исследований. Поэтому состояние и сами принципы научных подходов к исследованию проблем чаще предопределялись их идеологическим видением. Задачи современной юридической науки обуславливают необходимость их обновления.

Следует отметить, что непосредственно вопросом статуса государственного служащего, или, как принято называть, «чиновника», занимались в разные эпохи такие ученые, как: Д.Н. Бантыш-Каменский, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, Ю.Н. Старилов, М.М.Сперанский и многие другие. На тему о государственной службе защищено несколько диссертационных работ, как историками, так и юристами. 9

Хотелось бы обратить внимание, на отсутствие должного интереса к вопросам истории государственной службы в годы существования СССР, что подтверждается отсутствием научных работ по истории развития государственной службы в России как до революции 1917 г., так и после нее. В зарубежной западной литературе, напротив, можно обнаружить весьма обстоятельный анализ вопросов истории развития государственной службы в России. 1

8 См.: Бантыш-Каменский Д.Н. Историческое собрание списков кавалеров четырех Российских императорских орденов. - СПб. 1814; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999; Оболонский А.В. Государственная служба. М., 1999; Старилов Ю.Б. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального курса. Воронеж, 1995; Сперанский M.M. Обозрение исторических сведений о Своде Законов. СПб., 1832, и др.

9 См.: Кожевникова Г.В. Реорганизация управления русской армии накануне Первой мировой войны. Дисс.
канд. ист. наук. М.,2000; Столярова Е.В. Законодательство Российской империи второй половины XIX -
начала XX вв. о гражданской государственной службе. Дисс. канд. юр. наук. Екатеринбург, 1998 и др.

10 См.: Bilinsky A. Der sowietische offentliche Dienst vor dem Hintergrund des deutschen Beamtenrechts II ROW.
1981. S. 41. ff; Kaysers H. H. Der offentliche Dienst in der DDR. Historische Entwicklung und geltendes Recht,
RiA. 1971. S. 144: Jaskiewicz W. Allgemeines Gutachten zu besonderen Fragen des offentlichen Dienstes in den

Однако, несмотря на то, что вопрос о статусе государственного служащего, как в дореволюционный период, так и в настоящее время является в известной мере освещенным, такой юридически значимый его аспект, как законодательство о пенсионном обеспечении чиновничества, остается до сих пор практически неисследованным.

Данный «пробел» связан, скорее всего, с тем, что в XIX в. в системе российского права отдельно не выделялось пенсионное, социальное или трудовое право в качестве самостоятельной отрасли, и нормы права пенсионного обеспечения были отнесены к институтам государственного права. В своих работах И.Е. Андреевский, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, К.Д. Дюгамель, С. Хапылев 11 и др. не проводили специального исследования пенсионного законодательства, а акцентировали внимание на проблемах практического применения Свода законов Российской империи в целом. Комментарии этих выдающихся правоведов были нацелены, прежде всего, на совершенствование правоприменительной деятельности.

Конкретные сведения о пенсионном обеспечении государственных служащих XIX в. можно обнаружить в основном в трудах ученых - не юристов того времени. Такой труд, как «Теория и практика пенсионных касс» магистра математики Малешевского Б.Ф. , бесспорно, содержит полезную информацию о деятельности пенсионных касс, но

sozialistischen Staaten II Studienkommission fur die Reform des offentlichen Dienstrechts. Bd. 3, Recht und System des offentlichen Dienstes (Osterreich, sozialistische Staaten, Jugoslawien, Polen, Ungarn) I Hrsg. J. H. Kaiser, F. Mayer, C. H. Ule. 1973. S. 65 (67 ff); Luchterhandt O. Zur Klassifizierung und Rechtsstellung der sowjetischen Staatsangestellten 33 II Einparteiensystem und burokratische Herrschaft in der Sowjetunion I Hrsg. Meissner, Brunner, Lowenthal. 1978. S. 137. (139 ff.); Torke H.J. Das russische Beamtentum in der ersten Halfte des 19. Jahrhunderts II Forschungen zur osteuropaischen Geschichte. Bd. 13, 1967; Melville R., Steffens T. Die Bevolkerung// Handbuch der Geschichte Rublands. Bd. 3: 1856-1945: Von den autokratischen Reformen zum Sowjetstaat. II. Halbband, 1992. S. 1009 (1174-1179); Plaggenborg S. Die Organisation des Sowjetstaates II ibid. S. 1413 (1487-1492); Nienhaus U. D. Revolution und Burokratie: Staatsverwaltung und Staatskontrolle in Sowietrubland 1917-1924, 1980; Handbuch des offentlichen Rechts. Bd. IV: Das Staatsrecht des Russischen Reiches I Hrsg. I. Engelmann von. Freiburg, 1889.

11 См.: Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. - СПб. 1864, Русское государственное
право. - СПб. 1866; Градовский А.Д. Начало русского государственного права. M., 1886; Коркунов Н.М.
Русское государственное право СПб. - 1909; Дюгамель К. Д. Опыт государственного права Российской
империи. - СПб. 1833; Хапылев С. Систематическое собрание Российских законов с присовокуплением
правил и примеров из лучших законоучителей. - СПб. 1819.

12 См.: Малешевский Б.Ф. Теория и практика пенсионных касс. В 5 томах. - СПб. 1889-1890 гг.

преимущественно статистического характера, которая не отражает развития соответствующего законодательства.

В современных трудах, например Е.Е. Столяровой, А.В. Михайлова, В.И. Мудракова, можно найти всего лишь ссылки или упоминания о существовании пенсионного обеспечения в XIX в. Кроме того, данного рода работы больше освещают финансовую сторону выплат, анализируя те или иные ошибки в расчетах сумм пенсий и долговых обязательств, нежели правовую.

Таким образом, законодательство, регулировавшее пенсионное обеспечение государственных служащих в XIX в., оставалось до сих пор недостаточно исследованным, что на наш взгляд, усиливает аргументацию новизны и актуальности задач, поставленных в диссертации.

Предметом настоящего исследования являются - общественные отношения в сфере социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, урегулированные нормами законодательства Российской Империи.

Объектом является система нормативно-правовых актов, регулирующая пенсионное обеспечение государственного служащего и членов его семьи, сложившаяся в Российской империи в период XIX -начала XX вв.

В интересах глубины и полноты исследования, в содержании работы, заявленные хронологические рамки в отдельных аспектах расширены. В диссертации проводится анализ актов, регулировавших пенсионное обеспечение чиновников гражданского, военного, духовного и придворного ведомств, то есть основных видов государственной службы. Однако в ней не рассматриваются специально акты, регламентировавшие

13 См.: Столярова Е.Е. Некоторые вопросы совершенствования правового обеспечения российской государственной службы. // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995; Негосударственное пенсионное обеспечение населения Российской Федерации. Под. ред. Мудракова В.И. М., 2002; Михайлов А.В., Мудраков В.И. Все, что вы хотите знать о негосударственных пенсионных фондах. М., 2001.

пенсионное обеспечение чиновников земств и городского

самоуправления, в известной мере приравненных к государственным служащим, так как, по мнению автора, данная тема заслуживает самостоятельного исследования. 14

Особенная трудность в проведении данного анализа была связана с тем, что, несмотря на систематизацию нормативных актов, завершенную в Своде законов Российской империи, пенсионное законодательство того времени не было не только кодифицировано, но и даже не собрано в одном томе Свода законов Российской империи. Его нормы, расположенные в томах Свода законов в хронологическом порядке, зачастую, противоречили, дублировали или дополняли друг друга, порождая коллизии в законодательстве, хотя и были детализированы.

Цель диссертационного исследования: выявление закономерностей и особенностей процесса становления и развития пенсионного законодательства об обеспечении государственных служащих и членов их семей в XIX - начале XX вв.

Цель, объект и предмет исследования обусловили постановку следующих задач, решение которых составило содержание данной диссертации:

Дать комплексный анализ пенсионного законодательства XIX - начала XX вв., с учетом исторических предпосылок его зарождения, оформления и развития.

Определить условия назначения пенсий, виды и формы пенсионного обеспечения государственных служащих и членов их семей по законодательству Российской империи.

Общественная служба отличалась от государственной по способу назначения, правам и преимуществам. Основными признаками общественной службы являлись: безвозмездность, выборное начало и «отсутствие служебных выгод» (чинопроизводство). Исключение составляли исполнительные органы выборных общественных учреждений в виде членов управ и комиссий, получавших за свои труды особое вознаграждение. В особом положении находились и лица, служившие по вольному найму при выборных общественных учреждениях, городских думах, земствах и т.д.

3. Установить сходства и различия систем государственного и
негосударственного пенсионного обеспечения в XIX - начале XX вв.

4. Провести историко-правовой сравнительный анализ права
наследования средств пенсионных накоплений в дореволюционной и
современной России.

Источниковая база исследования.

В основу исследования положены пенсионные уставы: Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях, Особенные Уставы о пенсиях и единовременных пособиях по различным ведомствам, Уставы эмеритальных касс различных ведомств, Устав о пособиях, определяемых Комитетом Призрения Заслуженных Гражданских чиновников; Орденские Статуты, Положения об особых преимуществах гражданской службы в отдельных местностях, вошедшие в Свод законов Российской империи (в ред. 1832г., 1842г., 1857г., с последующими изменениями вплоть до 1906г.), а также некоторые нормативные акты, содержащиеся в Полном Собрании Законов Российской империи (Собр. I - III).

В диссертации были использованы материалы из фондов библиотек Института государства и права Российской Академии Наук, Российской Государственной Библиотеки им. В.И. Ленина, юридической научной библиотеки «Спарк», Государственной публичной исторической библиотеки России, архивные документы РГАДА (Ф. 11, Ф. 370, Ф. 1278); РГБ Отдел рукописей (Ф. 20, Ф. 133, Ф. 243, Ф. 1270) и др.

Методологическую основу исследования составили общенаучные, специальные и частные (юридические) методы. Достаточный инструментарий для активизации познавательного процесса дают исследовательские методики, основанные на синтезе подходов исторической школы права и современной отечественной юриспруденции, используемые в историко-правовых исследованиях. Применение автором совокупности этих методов, в частности хронологического, сравнительно-правового и

формально-юридического, позволило осуществить решение задач, поставленных в диссертации.

Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности. Диссертация представляет собой первый в отечественной историко-юридической литературе опыт обобщающего комплексного исследования истории зарождения, оформления и развития пенсионного законодательства в России.

Автором проанализирована юридическая природа пенсий и предложена классификация условий их назначения, форм и видов пенсионного обеспечения государственных служащих. Исследована система государственного и негосударственного пенсионного обеспечения государственных служащих. Проведен сравнительный анализ права наследования средств пенсионных накоплений в Российской империи и современной России.

Основные положения, выносимые на защиту:

Прообразом пенсионного обеспечения в натуральной форме в России следует считать кормления, поскольку они назначались не только за выполнение определенных обязанностей в период несения службы, но с учетом прошлых заслуг и после ее окончания. Характерно, что даже после введения в Российской империи пенсионного обеспечения, выраженного в денежном эквиваленте, достаточно долго применялась смешанная система денежного и натурального пожизненного содержания.

Пенсионное обеспечение изначально устанавливалось как привилегия исключительно государственных служащих, в чем проявлялась забота государства о них. Первыми право на пенсионное обеспечение получили военнослужащие в силу особой значимости этого вида государственной службы.

Правовое регулирование пенсионного обеспечения в России XIX в. было достаточно детализированным в сравнении с пенсионным законодательством зарубежных европейских государств того времени. Так,

например, нормативно-правовыми актами были урегулированы даже такие отношения как наследование средств пенсионных накоплений, учет этих средств на индивидуальных счетах и др. Несмотря на отсутствие единого кодифицированного акта о пенсионном обеспечении государственных служащих в России в XIX в., действующая система нормативно-правовых актов достаточно четко закрепляла общие принципы, условия назначения пенсий и виды пенсионного обеспечения государственных служащих и членов их семей.

4. Право на пенсионное обеспечение давала «служба Государю».
Законодательством Российской империи определялись следующие виды
пенсии:

пенсия за выслугу лет;

пенсия по инвалидности (получение увечья);

пенсия по случаю потери кормильца;

персональная пенсия.

В основу данной классификации видов пенсионного обеспечения положены условия назначения пенсии, а в основу иных классификаций статус субъекта, представленного к назначению пенсии или единовременного пособия, и источник права, содержащий норму и источник финансирования.

В рассматриваемый период сложилась как государственная, так и негосударственная система пенсионного обеспечения государственных служащих. Несмотря на объективные трудности финансового характера, обозначившиеся в системе негосударственного пенсионного обеспечения к началу XX в., высокий уровень государственных гарантий и ответственности в области негосударственного пенсионного обеспечения обусловил широкое распространение деятельности эмеритальных касс.

В пенсионном законодательстве XIX в. детальнее, чем в современном, урегулированы отношения правопреемства средств пенсионных накоплений.

Это способствовало своевременной и полной выплате третных 15 пенсионных отчислений, с одной стороны, и поощряло стремление к карьерному росту, с другой.

7. Современные «новеллы» в пенсионном законодательстве РФ, такие как персональный учет, накопительная часть пенсии и др., довольно успешно использовались уже в XIX в., что создает возможность для реального учета и использования накопленного опыта.

Теоретическая значимость исследования. Основные

правоустановительные усилия постсоветского периода в области развития и систематизации пенсионного законодательства были обращены на разработку новых положений, регламентацию сложившейся системы социального обеспечения. Однако при разработке не учитывался богатый дореволюционный опыт пенсионного обеспечения. Исследуемая проблема, несомненно, представляет научный интерес, поскольку восполняет известный пробел в историко-правовой и отраслевой юридической литературе.

Значимость исследования повышается проведенным сравнительным анализом сходств и различий в правовом регулировании современным законодательством тех наиболее важных сторон пенсионных отношений, которые регламентировались законодательством дореволюционной России.

Практическая значимость исследования заключается в том, что собранный, обобщенный и проанализированный в диссертации материал может быть использован для дальнейшего исследования истории пенсионного законодательства, в процессе преподавания истории отечественного государства и права, а также соответствующих спецкурсов. Так, материалы работы могут использоваться преподавателями в лекциях и на семинарских занятиях по юридическим и историческим дисциплинам в целях углубления знаний студентов.

15 Год делился на три отчетных периода, в связи с этим отчетный период назывался третным.

Кроме того, можно найти практическое применение материалам данной диссертации при разработке изменений и дополнений к действующему пенсионному законодательству и для дальнейшего развития правовых основ государственного и негосударственного пенсионного обеспечения.

Структура работы обусловлена поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Государственные гражданские служащие Российской империи: понятие, классификация

Деятельность государственных органов, сколь бы правильно и целесообразно они ни были построены, и как бы правильно не распределялись обязанности и права по должностям, всегда зависит от лиц, занимающих эти должности. Именно люди, личный состав государственного аппарата составляют наиболее важный элемент государственной службы.

Российское законодательство не содержало определения государственного служащего. Так же как не содержало определения самой службы. Правоведы относили к служащим того, кто получал свое назначение или утверждался на государственную должность главой правительства или тем лицом, «которому верховная власть делегировала это право», и кто сам «осуществляет одно из прав государственного верховенства».16 И.Е. Андреевский выделял следующие признаки, отличавшие государственных служащих от лиц, занятых деятельностью иного рода: 1) «Каждое служащее лицо есть самостоятельный, признаваемый положительным законом орган государства как отдельного политического целого». 2) «Определенная регулярная самостоятельная деятельность, а не случайное исполнение каких-либо обязанностей или поручений». 3) «Четко определенные в законодательном порядке отношения между служащими и государственной властью». 4) «Определенный законом круг служебных прав и обязанностей».

Обладая вышеперечисленными признаками, лицо считалось находящимся в «особом публично-правовом отношении служащего к государству, основанном на подчинении и имеющим своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности».х

Широкий круг государственных задач Российской империи обусловливал многочисленный и разнообразный по своим профессиям личный состав государственного аппарата. Число гражданских служащих непрерывно росло. За сорок лет (1857-1897 гг.) оно увеличилось с 90 139 до 435 818 человек, занимавших должности в государственных учреждениях, относимых законом к различным ведомствам.

К гражданским служащим закон относил, прежде всего, лиц, находящихся на службе в учреждениях административных и судебных, традиционно относя их к общегражданским ведомствам, хотя по реформе 1864г. судебные учреждения были отделены от административных, и суд выделен в самостоятельную государственную службу.

Наряду с общегражданскими служащими на службе у государства находились работники науки и просвещения, причем спектр должностей, занимаемых ими, был очень широк: от членов Академии Наук до лаборантов, от профессоров университетов до домашних наставников. К той же категории лиц Устав о службе гражданской относил: медиков, инженеров, работавших в учреждениях разных ведомств, работников средств связи и путей сообщения, иностранных послов и служащих в посольствах и миссиях, служащих жандармерии и полиции, волостных старшин, сельских старост, а также придворные чины и служащих при дворцах, актеров и служащих в императорских и казенных театрах, служащих музеев, благотворительных заведений и т.д. К государственным служащим относились: священники, некоторые сотрудники военных ведомств, пограничной стражи, таможенной службы, морского ведомства и т.д.20

Таким образом, законодательство Российской империи относило к категории государственных служащих всех, кто работал в государственных учреждениях и получал от государства жалованье. Профессиональный состав государственных гражданских служащих отличался разнообразием, разнообразной была и деятельность, осуществляемая ими на занимаемых должностях. Однако существовал признак, объединяющий их. Каждый гражданский служащий, независимо от того, занимал ли он пост министра или служил швейцаром, находился в особых, служебных отношениях с государством и был обязан подчиняться законодательству о службе, фиксировавшему эти отношения.

Служба государству, объединявшая лиц, занятых на ней, ставившая их в особое положение по отношению к обществу, позволила законодателю создать единую систему классификации государственных служащих, в основе которой, как и в основе структуры государственных должностей, лежала идея ранга.

Введенная в XVIII в. иерархическая система рангов должностей государственной службы дореволюционной России предполагала для лиц, занимающих эти должности, наличие определенных деловых качеств, навыков и квалификации, которые должны быть тем совершеннее, чем выше ранг должности, занимаемой тем или иным лицом. Это повлияло на систему классификации государственных служащих.

Установив разделение службы по родам и иерархические отношения между отдельными должностями внутри каждого рода, Табель о рангах ввела новый принцип комплектования и прохождения службы в зависимости от личной выслуги, способностей и образования, окончательно отказавшись от бытовавшей в XVII в. системы назначения на государственные должности в зависимости от «породы», т.е. от принадлежности к тому или иному аристократическому роду.21

Совокупность личных качества служащего позволяла отнести его к одной из четырнадцати категорий, получивших название чина. Каждому рангу соответствовал определенный чин. Первоначально под чином гражданским подразумевались и сами должности, которые были созданы незадолго перед тем в реформированных государственных органах страны, а также почетные звания, не связанные прямо ни с должностями, ни с определенными обязанностями. Самым высоким считался чин I класса. В военной службе ему соответствовал генерал-фельдмаршал, в гражданской -должность канцлера. К Табели прилагалось разъяснение, т.н. «пункты», «каким образом с оными рангами каждому поступать надлежит».

Чин давал служащему право на должность, а также обеспечивал ряд прав и привилегий, наиболее значительной из которых было приобретение дворянского звания по выслуге чина VIII класса.

Привилегий было тем больше, чем выше чин. Для должностей, стоящих на самых низших ступенях служебной лестницы, игравших чисто техническую роль - канцеляристов, копиистов и др., был создан специальный институт канцелярских служителей, не имевших рангов. Он был начальной ступенью гражданской государственной службы, через которую должна была проходить основная масса служащих.

Правовое регулирование государственной службы в Российской империи. Правовой статус чиновничества

Следует отметить, что госслужба дореволюционной России была одной из самых совершенных и действенных в мире: по уровню профессионализма и компетентности отечественные чиновники могли на равных соперничать со своими европейскими коллегами. Поэтому сегодня, когда госслужба в постсоветский период фактически воссоздается заново, необходимо вспомнить прошлое.

Становление и развитие государственной службы с самого начала было неразрывно связано с формированием русского централизованного государства. Законы XVI-XVII вв. не только точно определяли характер и объем отбываемой повинности государю каждым «служилым» человеком, сколько предусматривали строгую кару для тех, кто от нее уклонялся.

Государственная служба в допетровский период не имела четких правовых основ и носила, скорее, патримониальный характер (каждый служащий рассматривался как личный слуга государя). Петровские преобразования потребовали создания профессионального, хорошо организованного, структурированного государственного аппарата. Сделать это стало возможно лишь на прочной правовой основе. Одним из главных итогов реформы Петра I стало создание более четкой системы государственного управления. Административные преобразования повлекли за собой отмежевание гражданской государственной службы от военной, духовной и придворной. Сама государственная служба стала объектом специальной отрасли государственного управления.51

По специальному Указу Петра I «О присяге на верность» к ней были приведены чиновники Сената и коллегий, губернаторы, воеводы и другие «управители и служители». Затем было решено разработать закон о государственной службе. Для этого специальная комиссия изучала законодательство Пруссии, Дании и Швеции. На основе анализа иностранного законодательства в 1722 году была подготовлена Табель о рангах всех чинов - воинских, статских и придворных. «Табель» закрепила деление государственной службы на три вида: воинскую службу (наиболее престижную); статскую и придворную (носившую закрытый, привилегированный характер). Этот закон определял также порядок приема и прохождения службы от низших чинов к высшим.

При разработке закона были учтены уже существовавшие в России должности. «Табель о рангах», помимо самой таблицы, имела еще восемнадцать пунктов поясняющего текста, в которых устанавливались штрафы за ее нарушение.

Закон никак не разъяснял само понятие «чин», в силу чего одни исследователи рассматривали его буквально и лишь в системе чинопроизводства, другие же - как ту или иную должность. На наш взгляд, в «Табели о рангах» понятие «чина» используется как в одном, так и в другом значении. Постепенно должности из «Табели» исключаются и в конце XVIII в. исчезают вовсе.53 Определяя место в иерархии государственной службы, «Табель о рангах» в некоторой степени давала возможность выдвинуться талантливым людям из низших сословий. «Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать»54 - гласила одна из целеполагающих статей закона.

Согласно закону военные чины ставились выше соответствующих им гражданских и даже придворных чинов. Такое старшинство давало преимущество военным чинам в главном - переходе в высшее дворянское сословие. Уже XIV класс «Табели» (фендрик, с 1730г. - прапорщик) давал право на потомственное дворянство (в гражданской службе потомственное дворянство приобреталось чином VIII класса - коллежский асессор, а чин коллежского регистратора - XIV класс, давал право лишь на личное дворянство). По Манифесту 11 июня 1845г. потомственное дворянство приобреталось с производством в штаб-офицерский чин (VIII класс). Дети, рожденные до получения отцом потомственного дворянства, составляли особую категорию обер-офицерских детей, причем одному из них по ходатайству отца могло быть дано потомственное дворянство. Александр II Указом от 9 декабря 1856г. ограничил право получения потомственного дворянства получением чина полковника (VI класс), а по гражданскому ведомству - получением чина IV класса (действительный статский советник). Приведенные таблицы чинов показывают, что петровская «Табель о рангах» менялась в течение почти двух веков в результате проводимых реформ.

При Петре I впервые в истории русского государства была юридически закреплена возможность приобретения дворянства службой. Вплоть до 1762г. государственная служба для дворян была строго обязательной и фактически являлась для них повинностью. Любой дворянин в возрасте от 15 до 30 лет «обязан был являться в Сенат и нести службу».

При поступлении на службу «Табель о рангах» ставила в равные условия представителей податных и неподатных сословий. Каждый подданный был обязан начинать службу с должности канцелярского служителя, которая вообще не входила в «Табель». В должности канцелярского служителя необходимо было пройти следующие ступени: писец, копиист, подканцелярист и канцелярист.

Идея петровской государственной службы заключалась в отделении личности государя от государства, то есть чиновник служил уже не государю лично, а государству в его лице. «К положительным чертам такой системы, -полагает А.В. Оболонский,- можно отнести расширение возможности для вертикальной социальной мобильности, для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов».

Главной особенностью взаимоотношений чиновника и государства на этом этапе было то, что такие отношения не рассматривались как договорные. Считалось, что чиновник находится в зависимом от государства положении. Это были односторонние публично-обязательственные отношения, основанные на принципе служебного долга и верности. Статус чиновника определялся нормами государственного права.

Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов и требований к отбору в иерархической системе государственных служащих. Так, Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720г. обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности чиновников постоянно придавалось важное значение.

Особенностью государственной службы при преемниках Петра I стало ослабление ее обязательного характера. Так, с 1725г. при Екатерине I дворянам стали предоставляться продолжительные отпуска. В 1736г. Указом Анны Иоанновны ранее пожизненный срок службы дворян был ограничен -25 годами, при этом указан возраст прохождения службы дворянина - с 20 до 45 лет. Петр III своим Манифестом 1762г. «О вольности дворянству» отменил обязательную службу. Жалованая грамота дворянству 1785г. закрепляла свободу дворян от обязательной службы.

Виды пенсионного обеспечения государственного служащего, закрепленные в законодательстве России XIX века

«В награду трудов, подъемлемых на государственной и общественной службе, сверх различных почестей и окладов содержания, установлены: 1) пенсии и единовременные пособия за долговременное и беспорочное прохождение оной; 2) постоянные и единовременные пособия, назначаемые не по уважению к одним летам службы, но из внимания к особенному усердию в исполнении должностей и к происшедшим от того болезненным припадкам, не позволяющим продолжать службу временно или продолжительно»118 - такой фразой начинался Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях Российской империи XIX в. В преамбуле закона указывается на два основных условия назначения государственных пенсий и пособий: выслуга лет и беспорочная служба.

Как уже отмечалось, условия назначения пенсий и единовременных пособий были закреплены Общим Уставом о пенсиях и единовременных пособиях, на основании которого их получали государственные служащие.119 В Российской империи не существовало определенного пенсионного возраста. В отставку можно было выйти в любое время.120 Это одно из отличий пенсионного законодательства XIX в. от современного. Как уже отмечалось ранее, условием назначения государственной пенсии чиновникам являлась беспорочная выслуга сроков, определенных второй главой Устава о пенсиях и единовременных пособиях.

Чиновники, приговоренные по суду к наказаниям, «соединенным с лишением или ограничением прав состояния, как и к исключению со службы или к отрешению от должности», лишались права на пенсию даже в том случае, если по «Высочайшему милосердию» были избавлены от присужденного им наказания.

Вместе с тем, при получении увечья «во время действительного отправления своих обязанностей, или по причине внутренних тяжких и неизлечимых болезней, случившихся от усиленных трудов при исполнении служебных обязанностей», приведших к инвалидности, чиновник обеспечивался не только единовременным пособием или пенсией, но и имел право просить о призрении Комитет Призрения Заслуженных Гражданских Чиновников.122 Главным условием для назначения пенсии по инвалидности считался факт получения увечья или болезни, в связи с исполнением служебных обязанностей. Между ними должна была существовать причинно-следственная связь. В этих случаях выслуга могла повлиять только на увеличение размера пенсии.

Пенсия по инвалидности была одним из видов государственной пенсии. При ее назначении учитывалась степень инвалидности, оказывающая влияние на размер назначаемой пенсии. Инвалиды - это лица, «сделавшиеся» по каким-либо причинам неспособными к труду. В XIX в. различали: полуинвалидов, т.е. таких, которые могли исполнять некоторые работы и не требовали постороннего за собой ухода, и полных инвалидов, «ни к каким работам не способных и не могущих обходиться без посторонней помощи».

Военными инвалиды, в частности, именовались военнослужащие (преимущественно нижние чины), «сделавшиеся неспособными к службе» из - за ран, увечий, болезней или дряхлости.1 3

Единовременное пособие назначалось чиновнику в том случае, если он оставлял службу в связи с болезнью и не смог выслужить положенных по закону сроков. Если же он вновь поступал на службу, то при вторичной отставке уже терял право на такое пособие,1 так как оно носило единовременный, разовый характер.

Не имевшие чинов и занимавшие штатные, или нештатные канцелярские низшие должности, имели право на пенсии и единовременные пособия наравне с классными чиновниками,125 то есть, не зависимо от занимаемой должности и наличия чина канцелярские и технические служащие получали назначение пенсий и пособий на общих условиях, определенных Уставом.

Иностранцы, состоявшие на государственной службе, даже те, кто не принимал присяги на подданство России или приняли ее после поступления на службу, не лишались права на пенсии и единовременные пособия. Министр соответствующего министерства представлял в Совет Министров объяснения о каждом иностранце, принимаемом на службу на особенных условиях, и оговаривал, как сами условия, так и право назначения ему пенсии или единовременного пособия.

В Особенных Уставах о пенсиях и единовременных пособиях и в Особенном Уставе о пособиях, определяемых Комитетом Призрения Заслуженных Гражданских Чиновников, содержались нормы, регламентировавшие получение пенсионного обеспечения за службу по некоторым ведомствам, имевшим особые положения и иные основания. На пример, пенсии и единовременные пособия за службу в некоторых местностях назначались в соответствии с Положением об Особых Преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского. Главные принципы и условия назначения пенсий оставались неизменными, но требования к срокам выслуги, порядку расчета пенсионных сумм отличались от общих, определенных Уставом.

Или другой пример, штатные чины Канцелярии Государственной Думы и состоящие при Государственной Думе должностные лица пользовались пенсиями и пособиями на основании Общего Устава. Канцелярские чиновники и служители, а также служащие по вольному найму лица обоего пола, пользовались правами на пенсию по VIII разряду, обязательно уплачивая установленные законом вычеты в пенсионный и инвалидный капиталы. Представление к пенсиям и пособиям относилось к ведению Совещания, органа, образованного в порядке, указанном в статье 12 Учреждения Государственной Думы. Устав закреплял обязательные отчисления (вычеты) из жалования государственных служащих. Лица, назначавшиеся на должности по министерству финансов, по министерству путей сообщения и по министерству торговли и промышленности, пользовались на службе, всеми преимуществами, присвоенными их должности, на общем основании Особых Уставов. Те из них, которые окончили курс в высших технических учебных заведениях и не имели права поступления на гражданскую службу, пользовались преимуществами в том случае, если занимали должности, относящиеся к технической части. Перечень этих должностей предоставлялся соответственно Министру финансов, Министру путей сообщения и Министру торговли и промышленности по соглашению с Министрами, в ведении которых состояли учебные заведения.

Пенсии, назначавшиеся кавалерам орденов на основании Орденских Статутов,130 не принадлежали к разряду пенсий, назначаемых по Уставам. Размер пенсий и порядок их производства определялся правилами, определенными в Учреждении Орденов и других знаков

отличия. История создания этих учреждений очень интересна. В 1998г. торжественно праздновалось 300-летие первого и высшего русского ордена, носящего имя святого апостола Андрея Первозванного, а в июне 2005 г. будет отмечаться 280-летний юбилей со дня учреждения ордена, связанного с Петровской эпохой, - ордена св. Александра Невского. Поскольку создание обоих орденов не сопровождалось утверждением соответствующих статутов, о времени их учреждения до сих пор высказываются различные мнения. Традиционно принято считать начальной датой основания ордена Андрея Первозванного 1698г., а ордена Александра Невского - 1725г. Статуты обоих орденов были опубликованы лишь 5 апреля 1797г. в Установлении императора Павла I для российских орденов.

Права членов семьи российского чиновника XIX века на эмеритальные пенсии и пособия

Пенсионное обеспечение в Российской империи было исключительной привилегией государственного служащего. Человек не находившийся на службе у государства даже не мог мечтать о пенсии. Порядок их назначения и выплаты регулировался Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях.

Установление пенсиона (пенсий), а впоследствии и развитие достаточно прогрессивного по тем временам пенсионного законодательства, связано не только с желанием государства сделать государственных служащих еще более зависимыми, но и для выделения их из общей массы путем проявления материальной заботы о лицах посвятивших себя служению обществу.

Преимущественно государственные чиновники были мужского пола, кроме того, в XIX веке женский труд не был так распространен как сейчас. Соответственно мужчина был практически единственным кормильцем в семье, следовательно, после его смерти дети и вдова могли остаться без средств к существованию. В связи с этим, важно рассмотреть законодательные нормы, регулирующие материальное обеспечение семьи государственного чиновника.

Эмеритальные пенсии и единовременные пособия при определенных условиях можно рассматривать как аналог государственной пенсии по потере кормильца. Однако пенсия по потере кормильца, назначаемая в настоящее время на основании Федерального закона № 166-ФЗ, имеет иное юридическое содержание, и не зависит, как в XIX в. от стажа государственной службы чиновника и платных лет в кассу.

Наряду с государственным пенсионным обеспечением существовало и негосударственное, осуществляемое эмеритальными кассами. Особенно интересен тот факт, что пенсия для членов семьи умершего чиновника назначалась с учетом срока службы и платных лет в кассу. То есть выплата, на первый взгляд, пенсии по потере кормильца производилась из эмеритальных накоплений самого чиновника. Это означало, что средства, отчисляемые им с жалования, в случае его смерти не пропадали и не обезличивались.

Рассмотрим правовые нормы пенсионного обеспечения семей государственных чиновников регламентировавшиеся Уставом эмеритальной кассы Горных инженеров.

Согласно Уставу эмеритальной кассы Горных инженеров,283 главная задача эмеритальной кассы выплата пенсий и пособий, как самим участникам, по оставлении ими государственной службы, так и их семействам, в определенных случаях.

Право на получение денежных выплат из эмеритальной кассы имели все лица, участвовавшие в пополнении денежных средств кассы посредством производимых вычетов с их жалования или взносов.284 Это право распространяется после их смерти на их вдов и сирот.

Эмеритальные пенсии и пособия предоставлялись только вдовам и детям чиновников, участвовавшим в эмеритальных кассах. Никакие другие родственники не имели прав, на какие бы то ни было выплаты из эмеритальной кассы.

Семейства, оставшиеся после смерти участника, имели право на получение эмеритальной пенсии в следующих случаях:

1) если сам умерший приобрел данное право выслугой установленных сроков, то есть прослужил известное число лет на общей государственной службе, и пробыл известное число лет участником эмеритальной кассы.

При подсчете лет общей государственной службы для всех участников кассы учитывалось два срока: двадцать и двадцать пять лет. При подсчете платных лет в эмеритальную кассу, учитывалось пять сроков: пять, десять, пятнадцать, двадцать и двадцать пять лет. Размеры эмеритальных пенсий, соответствующие каждому сроку, определялись по правилам, изложенным в статьях 40- 45.

Стаж общей государственной службы исчислялся по тем же правилам, какие были приняты в Общем Уставе о пенсиях и единовременных пособиях для исчисления срока выслуги пенсий из Государственного казначейства. Отличие было в том, что при исчислении не принимались во внимание никакие причины, лишающие права на пенсию из государственного казначейства или увеличивающие и сокращающие сроки ее выслуги. Таким образом, «дурная аттестация по службе», «бытность под следствием и под судом», взыскания, штрафы и наказания, каким чиновник мог подвергаться в течение своей службы, не имели никакого влияния на выслугу эмеритальных пенсий и не принимались во внимание. Но в случае, если наказание было «сопряжено с лишением всех прав состояния», то право на пенсию передавалось семейству виновного, как бы в случае его естественной смерти.

Такие условия были весьма выгодны для чиновника. На выплату эмеритальной пенсии или пособия ничто не влияло. Следовательно, своевременно и полностью выплачивать эмеритальные взносы было выгодно, так как эмеритальная пенсия была твердой гарантией обеспечения в старости самого чиновника или его семьи, в отличие от государственной пенсии, назначение которой зависело не только от срока выслуги, но и от беспорочности и других условии.

2) Семейства, оставшиеся после смерти участника, имели право на получение эмеритальной пенсии в и том случае, если он получал пенсию по сокращенным срокам, или не успел ею воспользоваться, хотя уже подал прошение о ее назначении, с приложением надлежащего медицинского свидетельства; Указанное условие, относительно подачи прошения не распространялось на семейства, остающиеся после умалишенных. Пенсии этим семействам назначались всегда по сокращенным срокам, если только сумасшествие было доказано установленным порядком.

Эмеритальные пенсии по числу лет общей государственной службы разделялись на два класса, а по числу платных лет каждый класс подразделялся еще на несколько разрядов. К первому классу принадлежали пенсии за двадцать пять и более лет общей государственной службы, а также пенсии, назначаемые за увечье и неизлечимы болезни.

Эмеритальные пенсии назначались участникам по последнему чину, если они состояли в нем на службе и платили в кассу взносы не менее двух лет, а при отсутствии выслуги лет в последнем чине, - пенсия назначалась по предыдущему чину. Если при назначении пенсии оказывалось, что пенсия должна была быть назначена служащему по чину, превышающему более чем на одну степень класс, присвоенный, занимаемой им должности, по штатам, то ему назначалась эмеритальная пенсия по чину, лишь на одну степень выше, чем класс его должности.

Введение

Тема является актуальной поскольку чиновничество, выполняя управленческие функции в государстве, всегда оказывало большое влияние на политическое и экономическое развитие общества. По действиям чиновников население судило о власти и силе закона в стране, от них зачастую зависели не только материальное благополучие граждан, но и честь, достоинство, а порой и жизнь

Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а ее традиции уходят в глубины времени более чем на тысячу лет. Традиции каждой страны предусматривают особый порядок действия института государственной службы, который имеет ярко выраженную социокультурную специфику. Поиск идеальной модели государственной службы, которая соответствовала бы вызовам времени, должен осуществляться на условиях исторической преемственности, так как только она позволяет выявить традиции отечественной системы государственной службы, обогащает наши знания по истории российской правовой системы.

Цель работы – исследование государственной службы в дореволюционной России.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть эволюцию чинов государственной службы в дореволюционной России;

2. Охарактеризовать состав российской бюрократии;

3. Изучить порядок поступления на государственную службу;

4. Проанализировать особенности материального содержания служащих.

В работе использованы монографии различных авторов и учебные пособия по истории России и истории государственного управления в России.

Глава 1. Общая характеристика российского чиновничества второй половины XIX – начала XX века

1.1. Чины государственной службы в дореволюционной России

Основы организации чиновничества Российской империи закладываются Петром I, учредившим Табель о рангах. В соответствии с ней, в империи насчитывалось XIV классов гражданской службы. В начале XIX века число чинов госслужбы сокращается с 14 до 12; пожалования в чины XIII и XIV класса сначала прекращаются, затем сами эти чины отменяются.

Принцип старшинства распространяется также на жён и дочерей чиновников («все замужние жены поступают в рангах по чинам мужей их»).

Кроме классных служащих, в империи также были и низшие госслужащие (писари, курьеры и т. д.), не принимавшие решений, и не имевшие никаких чинов по Табели о рангах.

1. Согласно «Уставу о службе по определению от правительства» устанавливались следующие способы награждения чиновников:

2. Высочайшее Его Императорского Величества благоволение (Рескрипт, иногда с пожалованием титула);

4. Ордена;

5. Назначение аренд и пожалование земель; (с 1807 практика раздачи государственных крестьян прекращается, и раздаются только земли);

6. Подарки от высочайшего Его Императорского Величества имени; (особо ценным считался миниатюрный портрет императора для ношения на груди);

7. Единовременные денежные выдачи.

Особым был высший, I класса, чин канцлера. Он задумывался для единственного лица, высшего в иерархии госслужбы; всего за историю империи этот чин получали 11 человек. Чин II класса давал право именоваться «вице-канцлером».

6 августа 1809 г. император Александр I подписал Указ, подготовленный М.М. Сперанским, «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в коллежские асессоры и статские советники». Основными целями Указа было намерение «разным частям гражданской службы доставить способных к учениям образованных чиновников; трудам и успехам открыть путь к деятельности, предпочтительно к наградам, со службою сопряженным», положить конец «удобности достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением службы».

Указ кардинально изменил порядок чинопроизводства, поставив его в зависимость от образовательного уровня. Образование становилось условием карьеры. Если до выхода Указа гражданские чины VIII класса (коллежский асессор) и V класса (статский советник) могли приобретаться выслугой лет, то после его издания производство служащих в эти чины без представления свидетельства об окончании университета или без сдачи специальных экзаменов было запрещено.

Указ категорично определил, что «никто не будет произведен в чины коллежского асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет в титулярных советниках, если сверх отличных одобрений своего начальства не предъявит свидетельство от одного из состоявших в Империи Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам гражданской службе свойственным, или что, представ на испытание, заслужил на оном одобрения в своем знании» .

Производство экзаменов было возложено на университеты, для чего в каждом из них был учрежден особый испытательный комитет из ректора и трех профессоров. Лицам, успешно прошедшим испытание, университетское правление выдавало соответствующий аттестат, служивший одним из оснований для представления к более высокому чину. Руководству министерств, ведомств и других административных учреждений рекомендовалось не только не препятствовать, а, наоборот, способствовать чиновникам в повышении их образования. Примечательно, что на первых порах после выхода Указа император лично следил за его выполнением и не допускал послаблений при чинопроизводстве. На одном из документов, представлявших двух титулярных советников к награждению чинами асессора за усердную службу, Александр I оставил резолюцию: «Без аттестатов университета произведены быть не могут». Указ устанавливал приоритетное чинопроизводство лиц, имевших высшее образование, и вызвал заметное недовольство со стороны чиновной бюрократии. Основным предметом возмущения было положение Указа об экзаменах служащих. Его реализация «отвлекала чиновников от должностных их занятий», возвращала людей уже в совершенно зрелом возрасте во времена детства и юности, сажала их снова на школьную скамью и нередко требовала от них совершенно невозможного, когда в местах их служения не было ни высшего, ни среднего учебного заведения. Эти и другие недостатки Указа повлекли за собой ряд отступлений от его правил, зафиксированных в соответствующих Указах от 21 марта 1812 г.; от 26 мая 1815 г. и от 27 октября 1822 г.. Со временем отступления и изъятия из Указа 1809 г. получили столь обширное применение, что, по замечанию Государственного Совета, «самый закон обратился в изъятие».

Несмотря на недостатки Указа, он сыграл огромную роль в повышении образовательного уровня государственных служащих. Его положения нашли свое отражение во многих нормативных актах, связанных с гражданской службой. Основные его положение были использованы при подготовке проекта Устава о службе гражданской. Необходимость его подготовки диктовалась серьезными проблемами кадрового обеспечения государственной службы и чинопроизводства.

Во Всеподданнейшем докладе Правительствующего Сената Александру I отмечалось, что с конца XVIII в. до 1816 г. люди всякого состояния причислены были в службу без разбору их способностей и весомая часть без малейшего соображения с действительной необходимостью, что многие из них удостаивались классных чинов, не имея соответствующей выслуги. Эти и ряд других причин, связанных с законодательной деятельностью правительства Александра I в области формирования бюрократии, явились предпосылкой для подготовки Проекта Устава о службе гражданской. Это был своего рода итоговый документ законотворческой деятельности этого периода, разработанный с учетом опыта законодателей XVIII в., однако составленный без учета реальностей российской действительности, этот документ так и не получил силу закона.

На смену «административному романтизму» Сперанского пришел охранительный административный реализм Николаевского времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено утверждением «Устава о службе гражданской», который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до 1917 г. Правда, в 1840-е годы Николай задумал более радикальную меру – упразднить систему чинов и приоритет выслуги, поскольку в этом ему виделась угроза возникновения относительно независимой от высшей власти бюрократии и, как следствие, вечно призрак либерализма. Был создан специальный комитет для быстрого решения вопроса. Однако бюрократия нашла серьезную и убедительную для престола охранительную аргументацию в пользу сохранения чинов. Ее выразил в двух записках на высочайшее имя министр народного просвещения С.С. Уваров.

Он четко обосновал пользу чина как имеющего «фантастическую силу» инструмента власти, который к тому же ничего ей не стоит. Эта аргументация убедила Николая, что чиновная «Табель» со всеми ее атрибутами – не только не угроза, но и, напротив, вернейшая опора власти, а уваровская апология чинов на десятилетия стала классикой охранительной аргументации российской чиновной бюрократии.

На начало XX века должность министра обычно соответствовала чину II класса, «товарища министра» (заместителя) – III, директора департамента, губернатора и градоначальника – IV, вице-директора департамента и вице-губернатора – V, начальника отделения – VI, столоначальника – VII.

Основным способом повышения в чине была выслуга лет (на 1856: в XIV-IX классах – по 3 года в каждом, в VIII-VI классах – по 4 года). Повышение в чине, в отличие от офицерских званий в армии, никак не зависело от наличия вакантных должностей соответствующего класса. Так, на 1884 г. на 237 должностей III класса имелось 530 чиновников того же класса, а на 685 должностей IV класса – 2266 чиновников. На 1874 год 2 800 чиновников служили сверх штата, ожидая вакансий, и не получая никакого жалованья.

Другим способом было получение определённого ордена, между которыми устанавливалась определённая иерархия. Определённый орден мог жаловаться только лицу определённого чина и, в свою очередь, открывал путь к следующему чину: орден Андрея Первозванного означал III класс, ордена Станислава 1 -й степени и Владимира 3-й степени – не ниже VI класса и т. д. Во второй половине XIX века при снижении количества пожалований чинов количество пожалований орденами увеличивалось.

В большинстве случаев госслужащий начинал свою карьеру канцелярским служителем без классного чина. Затем, через период от одного (потомственные дворяне с образованием не ниже среднего) до двенадцати лет (сыновья неклассных канцелярских служителей) он получал низший чин XIV класса, и далее двигался уже по выслуге лет. Для личных дворян и сыновей купцов 1 и 2 гильдии срок выслуги низшего чина XIV класса составлял вместо одного года четыре, также льготы при поступлении на службу имели сыновья православных и армяно-григорианских священнослужителей, обер- и штаб-офицеров, почётных граждан. В теории для продвижения от XIV до V класса требовалось 24 года, далее все назначения уже делались лично императором.

На 1902 в России имелось 161 тыс. классных госслужащих. Из них, по оценке, к первым трём классам принадлежали 1,5 % (87 % из них с высшим образованием), 49 % к V-VIII классам, и 49,5 % к IX-XII. На 1903 чинов высших 4 классов насчитывалось 3765 человек, каждый третий из них имел поместье. Чиновник высшего класса получал жалованье в тридцать раз больше чиновника самого низшего класса. На рубеже XIX и XX веков городовой получал от 150 до 200 рублей в месяц, в то же время министр внутренних дел – 24 000. Отставные чиновники имели право на пенсию: при выслуге 25 лет в половину оклада, 35 лет – в размере оклада.

Численность классных чинов

В целом, общее количество административных служащих в Российской империи по отношению к численности населения составляло на начало XX века лишь 1/3 от соответствующего показателя во Франции, и 1/2 – Германии. Множество мелких административных функций, вплоть до сбора податей и призыва рекрутов, возлагались на местное крестьянское самоуправление, которое вообще никак не финансировалось из казны. На уровне крестьянских волостей не существовало абсолютно никаких постоянных представителей центрального правительства.

Империя стремится интегрировать в свою структуру также чины выборного самоуправления и купечество. С этой целью классные чины присваиваются губернским (IV и V классы) и уездным (V и VI классы) предводителям дворянства, а почётные звания коммерции- и мануфактур-советников были приравнены к VIII классу.

Система чинов по гражданской службе дополняется почётными званиями: «статс-секретарь», «сенатор» (III класс), «почётный опекун», «член Государственного совета» (II класс).

Внешним выражением принадлежности к госслужбе являлись обязательные мундиры (покупаемые чиновниками за свой счёт), обозначавшие ведомство, должность, род службы, для губернских служащих - также губернию. Кроме того, кавалеры высших орденов также имели особые, орденские одеяния. Члены Сената и Госсовета также располагали своими мундирами.

На 1901-1903 года состав первых IV классов чиновников остаётся практически поголовно дворянским (95 % министров и членов Госсовета, 87 % сенаторов), однако они уже утрачивают связь с землёй: 70 % чинов первых IV классов на 1901 год либо не имели земли совсем, либо владели землёй менее 100 десятин.

Общая численность российской бюрократии на начало XX века оценивается, вместе с неклассными чинами, в 500 тыс. чел.

1.2. Характеристика состава российской бюрократии

В течение рассматриваемого периода происходили важные изменения в составе, образовании, квалификации и других характеристиках чиновников, что постепенно трансформировало лицо русской бюрократии.

В этот период высшая чиновная бюрократия в Петербурге и верхи администрации в провинции на 85-100% состояли из представителей потомственного дворянства. Поместное дворянство в чисто количественном отношении преобладало только среди высших чиновников, но среди всей бюрократии имело ограниченное представительство, которое до середины XIX в. повышалось, а после манифеста 1861г. стало уменьшаться. Но и в лучшие для помещиков времена их доля среди чиновников не превышала 34%. Весьма существенно также отметить, что в XIX-начале XX в. наблюдалось так называемое обуржуазивание части бюрократии, особенно ее верхушки, что нашло свое проявление в предпринимательской деятельности чиновников. До отмены крепостного права оно не принимало широких масштабов в значительной степени потому, что сдерживалось дворянскими обычаями и честью. После отмены крепостного права процесс вовлечения бюрократии в предпринимательство усилился. Уже в 1860-е гг. значительная часть чиновников участвовала в учредительстве акционерных компаний и банков, возглавляя их по совместительству с государственной службой в качестве директоров, членов советов и правлений. Ввиду того что подобная деятельность приняла широкие масштабы и ознаменовалась рядом грандиозных афер, в 1868 г. верховная власть попыталась ее ограничить, а в 1884 г. специальным законом запретила чиновникам высших пяти классов совместительство государственной службы с участием в учреждении и управлении делами акционерных компаний. Однако связь бюрократии с частными компаниями не прекратилась, а приняла другие формы. На административные должности в компании приглашались либо лица, находившиеся в близких отношениях с влиятельными чиновниками, либо отставные чиновники, сохранившие свои связи с аппаратом государственных учреждений. Нередки стали случаи, когда чиновники в генеральских чинах переходили с государственной на частную службу. До запретительного закона 1884 г. 225 высокопоставленных чиновников Министерства финансов занимали 251 должность в частных компаниях; из 1006 инженеров, находившихся на государственной службе по ведомству Департамента железнодорожных дел, 370 служили по совместительству в частных железнодорожных компаниях. В начале XX в. 115 чиновников четырех высших классов владели промышленными предприятиями и еще 160 занимали свыше 240 мест в руководящих органах частных компаний. По свидетельству С. Ю. Витте, акции Курско-Киевской железной дороги получили известность как акции Государственного совета и Сената – так много было среди акционеров членов этих учреждений. У ряда крупных сановников доходы от ценных бумаг составляли важную часть их личного бюджета. В правлениях и советах банков и акционерных обществ чиновники занимали сотни мест. В правлении каждого из существовавших в России 1788 крупных акционерных предприятий в 1901-1902 гг. мы встречаем хотя бы одного чиновника, находившегося на действительной службе или в отставке; это положение не изменилось до 1917 г. Дворянский статус средней и высшей бюрократии заставлял ее довольно чутко реагировать на мнение преимущественно дворянской по составу общественности, а ее вовлечённость в предпринимательство приводила к тому, что она знала о чаяниях новой буржуазной элиты. Словом, бюрократия была осведомлена о потребностях русской общественности и ее желании изменений в экономическом и государственном строе страны.

До 1917 гг. происходила неуклонная профессионализация чиновничества, благодаря возникновению специальных учебных заведений и постепенному отделению гражданской службы от военной. Если в XVIII в. типичный чиновник был офицером, то в XIX-начале XX в. – чиновником-юристом.

Несомненно также, что повышение профессионализма чиновников происходило непрерывно и неуклонно и не только в центре, но и на местах. Важную роль в этом играл тщательный подбор кандидатов на руководящие посты. Например, по наблюдениям М. М. Шумилова, при отборе лиц на губернаторские посты деловые качества, образование, опыт играли более существенную роль при назначении, чем знатность, протекция и другие соображения, не относившиеся прямо к служебной пригодности кандидата. О повышении уровня профессиональной подготовки прямо свидетельствуют произошедшие в течение XIX - начала XX в. изменения основных характеристик высшей бюрократии (министров, товарищей министров, директоров департаментов, сенаторов, губернаторов, вице-губернаторов), число которых достигло на кануне Февральской революции 1917 г. – 761. С 1853 по 1917 г. доля военных среди них снизилась более чем в 2 раза – с 35,5 до 16,4%, доля лиц с высшим образованием повысилась с 1825 по 1917 г. с 4 до 83% – в 20 раз. Характерно, что доля лиц с недвижимым имуществом за 1853 – 1917 гг. упала более чем в 2 раза – с 80,9 до 38,4% . Это означало, что к 1917 году служба, по крайней мере для 61,6% высших бюрократов, стала главным источником доходов, что являлось хорошим стимулом для повышения профессионального уровня. Рост профессионального, образовательного и материального уровня чиновников способствовал постепенной консолидации их в привилегированную социальную группу со строго иерархизированной структурой. Согласно Табели о рангах бюрократия разделялась на четыре группы: 1) канцелярские служители, или канцеляристы, не имевшие и не могущие иметь классного чина и дворянского статуса по чину; 2) чиновники IX-XIV классов – низшая группа; 3) чиновники VI-VIII классов – средняя группа; 4) чиновники I-V классов – высшая бюрократия. Эти группы находились в соотношении 70:20:8:2 в середине XVIII в. и 26:60:11:2 – в середине и конце XIX в. Как видим, среди чиновников доля канцеляристов уменьшилась с 70 до 26%, а доля классных чиновников соответственно увеличилась с 30 до 73%.

Шепелев Л. Е. приводит данные, которые свидетельствуют об увеличении числа классных чиновников (таюл. 2)

Число лиц, имевших чины III и IV классов (чел.)

			Нет данных

Отсюда можно сделать вывод, что в XIX веке произошел принципиально важный процесс – социальный статус всего корпуса чиновников существенно повысился: чиновники в массе своей стали принадлежать к привилегированному благородному сословию, так как любой классный чин до 1845 г. давал дворянство, а начиная с VIII класса - потомственное дворянство. Однако структура собственно классных чиновников изменилась в меньшей степени, поскольку на протяжении всего изучаемого времени подавляющее их большинство находилось в низших рангах: средний «класс», или средний чин, всех классных чиновников равнялся в 1755 г. – 9,6 класса, в 1796 г. – 1,1, в 1857 г. – 10,5, в 1897 г. – 9,6 класса. Другими словами, в XVIII-первой половине XIX в. средняя «классность» чиновников понизилась на 0,9 пункта (так как важность чина росла от XIV к I классу), а после отмены крепостного права повысилась на 0,9 пункта, т. е. вернулась к исходному рубежу 1755 г. Существенное уменьшение доли канцеляристов и сохранение средней классности чиновников говорит о том, что за время существования Табели о рангах возможности сделать карьеру на гражданской службе становились более благоприятными.

Глава 2. Особенности организации государственной службы в дореволюционной России

2.1. Порядок поступления на государственную службу

В течение всего XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь».

В XIX в. имели право вступать в гражданскую службу потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников, диаконов и церковных причетников православного и армяно-грегорианского исповеданий, а также евангелистическо-лютеранских и реформаторских пасторов, сыновья коммерции советников и купцов первой гильдии, ученых и художников, учителей начальных учебных заведений, канцелярских служителей и фельдшеров и др. Все вышеперечисленные категории лиц могли быть приняты на службу даже если бы они не удовлетворяли некоторым другим условиям – например, не имели должного образования.

Ограничения касались незаконнорожденных, т. е. родившихся вне официального брака. Такие дети могли поступить на службу только при условии, что будут записаны в податное сословие, а затем, окончив учебное заведение, приобретут право на службу по образованию.

Те, кто вступали в гражданскую службу по одному только праву происхождения, принимались на работу канцелярскими служителями. И только в начале XX века первая русская революция внесла в эти порядки существенное изменение. Было признано, что все российские подданные, «безразлично от их происхождения, за исключением инородцев», имеют «одинаковые по отношению к государственной службе права, применительно к таковым правам лиц дворянского сословия», то есть произошло полное уравнение прав представителей всех сословий на государственную службу, в частности на вступление в нее.

Лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, приобретали его благодаря получению свидетельств об окончании курса в средних или высших учебных заведениях. Окончившие курс учения в гимназиях с особым отличием и награжденные при выпуске золотой или серебряной медалью, а равно студенты духовных семинарий принимались на службу без различия состояния с чином XIV класса Табели о рангах.

Весьма важной была статья 15-я Устава о службе по определению от правительства: «Российское юношество от десяти до восемнадцати лет возраста должно быть воспитываемо предпочтительно в отечественных учебных заведениях или хотя бы и в домах своих под надзором родителей и опекунов, но всегда в России; в противном случае лишается права на вступление в гражданскую службу. Изъятия из сего правила могут быть допускаемы единственно по каким-либо важным причинам и не иначе, как с Высочайшего разрешения».

Окончившие курс университета с дипломом второй степени в случае поступления на государственную службу утверждались в чине XII класса, первой степени – Х класса, имеющие степень магистра – IX класса, доктора - VIII класса. Кандидаты в действительные студенты Варшавского и Юрьевского университетов, а также Демидовского юридического лицея удостаивались чина XII класса, получившие звание действительного студента – Х класса.

Законодательство Российской империи установило минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет, тогда как в первой четверти XIX в. были чиновники, не достигшие совершеннолетия, даже в возрасте 9-13 лет. Однако действительной службой (необходимой, кстати, для исчисления в будущем пенсии) она считалась только с 16 лет. Для занятия некоторых должностей устанавливался минимальный возраст в 21 год, 25 и даже 35 лет. Верхнего предела лет в гражданской службе закон не предусматривал.

В первой половине XIX в. не принимались на государственную службу лица женского пола, хотя нигде в законах категорического запрещения не существовало. Здесь главную роль играла историческая традиция. Лишь в ходе реформ 60-70-х годов их стали принимать "по найму" в медицинские учреждения, на почту и телеграф, в учебные заведения. Только с 1889 г. женщинам было разрешено работать на счетно-бухгалтерских и канцелярских должностях. К концу XIX в. на государственной службе находилось 38 тысяч женщин. В Уставе о службе по определению от правительства (ст. 157) говорилось, что лица женского пола могли работать во всех без исключения центральных и местных учреждениях Государственного контроля, в управлениях казенных железных дорог, но «без предоставления сим лицам каких-либо прав и преимуществ, государственной службой приобретаемых». Только накануне Февральской революции были приняты законодательные акты, разрешающие женщинам занимать низшие должности в ряде министерств.

В ст. 4 Устава о службе по определению от правительства специально подчеркивалось, что «различие вероисповедания или племени не препятствует определению на службу». И действительно, среди российского чиновничества было много представителей других европейских наций, преимущественно немцев, которые отличались высоким уровнем образования, профессионализма, большим прилежанием и приверженностью к порядку. Однако на практике через издание ряда подзаконных актов в конце XIX века появились более значительные, нежели раньше ограничения в поступлении на службу иностранцев. Например, если в первой половине века в верхнем слое бюрократии насчитывалось более 37% чиновников нероссийского происхождения, в том числе около 30% немцев, то уже во второй половине XIX столетия иностранцы лишь в виде исключения могли быть приняты на государственную службу. Лица «нерусских» национальностей в среде российского чиновничества были в основном представителями коренных народностей России, принявшими христианство, либо потомками иностранцев эмигрировавших в Россию в XVIII- начале XIX веков.

Условием принятия на государственную службу было обладание гражданской честью. Лица, запятнавшие себя преступлениями или порочным поведением, например, подвергнутые наказанию по суду за преступления и лишенные всех прав состояния, на государственную службу не принимались. Особо подчеркивалось, что священнослужителям, добровольно сложившим с себя духовный сан, запрещалось поступать на службу: священникам в течение 10 лет, диаконам – 6. При лишении сана за неблагочинные поступки и пороки священники не могли быть приняты на службу в течение 20 лет, диаконы – 12.

2.2. Денежное содержание государственных служащих

Форма и величина жалованья всегда имеет важное значение для социального статуса человека.

С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Император мог установить особый оклад, что практиковалось в отношении высших должностных лиц. В подобных случаях величина содержания определялась независимо от штатов и чинов и не подлежала «никаким законным ограничениям».

По величине содержания, включавшего для классных чиновников средних и высших рангов жалованье (около 38% всего содержания), столовые (около 37%) и квартирные деньги (25 %), чиновники разных рангов примерно соотносились как 100 (канцеляристы) – 300 (IX-XIV классы) – 700 (V-VШ классы) – 4300 (III-IV классы). Содержание чиновников I-II классов назначалось по высочайшему повелению. Содержание канцеляристов примерно равнялось или было несколько ниже заработка квалифицированного городского рабочего, содержание классных чиновников низших рангов в 2-3 раза его превышало, у чиновников средних рангов обеспечивало уровень жизни «благородного человека» из образованного общества, а доход чиновников высших рангов по русским стандартам делал человека богатым. Например, в крепостное время он равнялся доходу среднего или богатого помещика, имевшего несколько сот крепостных душ.

В начале XIX в. реальное значение жалования понижалось, вследствие падения курса бумажных денег и роста цен, а затем стало повышаться, однако и к середине XIX в. не достигло уровня, на котором оно находилось в екатерининское царствование. В пореформенное время номинальный и реальный уровень содержания чиновников продолжал увеличиваться. На рубеже XIX-XX столетий наиболее высокие оклады, которые устанавливал лично император, получали некоторые члены Государственного совета. Одним из наиболее оплачиваемых министров был министр внутренних дел с жалованьем в 24 480 рублей в год. Его заместитель (товарищ) получал 15 000 рублей. Директор министерского департамента получал более 8000 рублей, что немного превышало жалованье губернатора. Содержание члена Государственной думы после первой русской революции обходилось в 4500 рублей. Чуть меньше получал профессор столичного вуза. Учитель гимназии получал лишь около тысячи рублей, сколько и участковый пристав. Помощник пристава довольствовался 600 рублями. Уездный врач и начальник почтово-телеграфного отделения получали около 500 рублей в год. Жалованье околоточного надзирателя составляло 400 рублей, что приближалось к окладам высококвалифицированных рабочих, особенно железнодорожников.

При сокращении должности или ликвидации учреждения чиновники, оставшись за штатом, получали только жалованье в течение года или до нового назначения в пределах этого года. Чиновник терял это право при отказе занять предлагаемую должность. В случае смерти на службе содержание по день смерти становилось собственностью наследников.

Всем служащим жалование и столовые деньги выдавались с 20-го числа каждого месяца (первое – за истекающий месяц, второе – за месяц вперед). Квартирные деньги выдавались за треть года вперед. Ситуация, в которой в наши дни часто оказываются российские служащие (невыплата зарплаты за несколько месяцев), в дореволюционной России была немыслима. В Уставе о службе по определению правительства (ст. 586) говорилось: «Наличным чиновникам и канцелярским служителям жалованье и прочие причитающиеся им оклады выдаются в свое время без особенных от них просьб, по собственному распоряжению каждого места и ведомства».

Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание «наиболее отличающихся способностями и усердием к службе».

Заключение

Итак, подводя итог исследованию состояния и особенностей государственной службы в дореволюционной России, можно отметить такой недостаток, как традиционно низкая эффективность государственного аппарата, неразвитое и ничем не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу, крайняя медлительность «вращения бюрократических колес».

Зарождение и формирование государственной службы традиционно связывается с правлением Петра I, и это не случайно. Благодаря его реформаторской деятельности в начале XVIII в. начинает складываться модель государственной службы, формируется система ее принципов. По сути, именно во время царствования Петра I произошло достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы.

Большую роль в системе мер по совершенствованию и собственно рационализации российской государственной службы сыграл М.М. Сперанский. Он предложил полную реформу всей структуры государственной власти на базе передовых идей XVIII в.

В годы правления Николая I (1825-1855гг.) произошло фактическое разделение государственной службы; государственная служба распалась на военную и гражданскую, каждая из которых стала постепенно приобретать свои специфические свойства.

Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда:

окончившие курс наук в высших учебных заведениях;

окончившие курс наук в средних учебных заведениях;

не окончившие высших и средних учебных заведений.

В течение XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь».

В 1832 году был учрежден Свод Уставов о службе гражданской, который включал в себя три книги:

Свод Устава о службе по определению от правительства;

Свод Устава по выборам;

Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.

В 1834 году принято «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». В соответствии с этими документами гражданская служба и чиновничество получили свой правовой статус, порядок прохождения, профессиональные характеристики и многое другое, что стало их отличать от государственной службы.

В 1835 г. Николай I подписал указ «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно».

В гражданскую службу постепенно вносились изменения и дополнения, особенно много после отмены крепостного права в 1861 году и проведения известных реформ Александра II (1855-18881гг.). Гражданская служба получила свою линию развития и итоговое (можно сказать, «вершинное») закрепление в обобщенном законодательстве 1896 года. Тогда был утвержден Свод Уставов о службе гражданской, который включал в себя: Устав о службе по определению от Правительства; Уставы о пенсиях и единовременных пособиях; Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского; Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства. В данных документах еще больший крен был сделан в сторону так называемого гражданского общества, когда чиновник должен был оказывать услуги подданным.

Законодательство Российской империи устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет (действительной она считалась только с 16 лет).

С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличившихся работников.

Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением содержания до 2 месяцев. Вместе с тем, отпуск на срок более месяца в гражданской службе мог быть предоставлен не более раза в два года.

К началу ХХ в. в европейской России было 575 тыс. чиновников, и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Эти показатели мало отличались от соответствующих показателей наиболее развитых государств, а в Германии, Франции и США чиновников было еще больше. По числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира.

Бюрократия как профессия до 1917 г. была открыта на входе и выходе, но имела ядро из потомственных чиновников, на долю которых в середине XIX в. приходилось 40% всех классных чиновников. Чиновник служил для того, чтобы заработать на жизнь, повысить свой социальный статус, приобрести власть и влияние, которые зависели от его должности, а не от происхождения или богатства. Если армия, в особенности до освобождения крестьянства, привлекала в свои ряды цвет дворянской молодежи, то бюрократия - наиболее способную и честолюбивую молодежь недворянского происхождения: в середине XVIII в. 50% классных чиновников не принадлежали по происхождению к дворянству, в конце XIX в. эта цифра выросла до 69%. Чиновники происходили из всех слоев населения -из крестьян, церковников, солдат, купцов, мещан, разночинцев. Чиновники из разночинцев отличались от чиновников из дворянства большей компетентностью и лояльностью к верховной власти, они составляли самую верноподданную часть бюрократии. Ценз для получения потомственного дворянства постепенно возрастал. С 1845 г. чины Х-XIV классов стали давать только личное почетное гражданство, чины VI-IX классов - личное дворянство, чины I-V классов - потомственное дворянство. С 1856 г. потомственное дворянство давали чины I-IV классов. Одворянивание чиновников не препятствовало профессионализации бюрократии, в то же время сохраняло ее как привилегированную социальную группу со своей специфической субкультурой, противодействовало превращению чиновников в касту, повышало ее жизнеспособность.

1. Архипова Т.Г. История государственной службы в России XVIII-XX века. М.: ЮНИТИ, 2001. 255 с.

2. Байкеева, С.Е. Образовательное законодательство и чинопроизводство в системе государственной службы России в первой четверти XIX века / С.Е. Байкеева // История государства и права. 2007. №4. С. 53-55.

3. Государственная служба / Под ред. А.В. Оболонского. М.: ДЕЛО, 1999. 440 с.

4. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.

5. История государственного управления / Под ред. Пихои Р.Г. М.: Инфра-М, 2003. 375 с.

6. История государственного управления России / Под ред. В.Г. Игнатова. Ростов н/ Д: Феникс 1999. 544 с.

7. Кайнов, В.И. Историко-правовой анализ становления и развития института государственной службы в России (конец XVII - начало XX века) / В.И. Кайнов, О.В. Прохорова // История государства и права. 2007. №1. С. 41-43.

8. Кодан С.В. «Образование юношества, предназначенного к частям службы государственной». Государственно-правовая подготовка чиновников в России в 1800–1850-е гг // Чиновник. 2005. № 1.

9. Кодан. С.В. «Каждый род службы требует исполнителей, опытностью и постепенным прохождением ее приуготовленных...» Государственная служба в предреформенной России (1800-1850 гг.). // Чиновник. 2005. №3. С. 70.

10. Цыганов В.Б. История государственного управления в России. Екатеринбург.: УрАГС, 1999.304с.

11. Чевтаева Н.Г. Чиновничество как особая социально-профессиональная группа: по материалам российской дореволюционной социологии // Чиновник. 2005. № 4.

12. Черняк В.З. История государственного и муниципального управления России. М.: РДЛ, 2001. 528с.

13. Чиканова Л.А. Государственные служащие. М.: Юрист, 2000. 122 с.

14. Шепелев Л. Е.Чиновный мир России: XVIII - начало XX века. СПб, 1999.

15. Щепетев В.И. История государственного управления в России. М.: ВЛАДОС, 2003. 512с.